La commission examine la recevabilité de la demande dans un délai encadré par la loi. Avant de statuer, elle peut demander au juge la suspension des procédures d’exécution.
A. LA COMMISSION DISPOSE DE TROIS MOIS POUR STATUER
[Code de la consommation, article L. 331-3]
Dès lors qu’un dossier complet a été déposé, la commission dispose d’un délai de trois mois pour examiner la recevabilité de la demande en vérifiant que le demandeur se trouve bien en situation de surendettement, informer le débiteur et ses créanciers de la décision puis procéder à l’instruction du dossier.
Cet objectif en termes de délai de traitement apparaît plus comme le constat d’une pratique courante que comme une véritable amélioration pour le débiteur dans la mesure où il semblerait que, constaté à fin octobre 2010, « le délai moyen d’instruction préalable d’un dossier, qui correspond à la durée s’écoulant entre la date de dépôt du dossier par le débiteur et la date à laquelle la commission décide de sa recevabilité et de son orientation, s’établissait à un mois en moyenne » (1).
Le secrétariat de la commission examine les pièces du dossier et prépare la décision de la commission sur la recevabilité du dossier. En effet, si le secrétariat n’est pas doté de pouvoirs propres qui lui permettraient de recevoir ou de rejeter d’office les dossiers, il va effectuer un tri en fonction de l’urgence attachée à chaque dossier. Certaines situations nécessitent en effet un traitement particulier.
Une procédure d’ordre est ainsi organisée selon laquelle le secrétariat établit une première liste de dossiers pour lesquels la recevabilité ne pose aucune difficulté, une deuxième liste de dossiers qui nécessitent un traitement urgent, puis une troisième liste de dossiers pour lesquels il existe une difficulté relative à leur éligibilité et qui doivent être examinés au cas par cas.
Afin de ne pas nuire au débiteur, la phase d’étude de la recevabilité revêt un caractère confidentiel. En effet, les renseignements relatifs au dépôt du dossier ainsi qu’à la situation du débiteur ne peuvent être communiqués avant la décision sur la recevabilité aux créanciers, aux établissements de paiement et aux établissements de crédit qui tiennent les comptes de dépôt du débiteur (C. consom., art. L. 331-11, al. 2). Cette interdiction a pour objectif de mettre fin à certaines pratiques des créanciers qui, dès qu’ils avaient connaissance du dépôt d’un dossier de surendettement, interrompaient les facilités de caisse éventuellement octroyées ou récupéraient les moyens de paiement dont disposait le débiteur. Le non-respect de cette obligation est puni des peines applicables en cas de violation du secret professionnel (un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende) (C. pén., art. 226-13).
Ces dispositions ne font toutefois pas obstacle aux règles spécifiques à l’obligation d’alimentation du fichier des incidents de paiement des crédits aux particuliers (cf. annexe 1, p. 56). En effet, dès que la commission est saisie par un débiteur elle doit en informer la Banque de France aux fins d’inscription au fichier (C. consom., art. L. 333-4, III). Les créanciers peuvent donc être informés du dépôt du dossier par consultation du fichier. Il y a là, comme le note Guy Raymond, « une certaine incohérence entre la volonté de ne pas informer les créanciers de la demande de surendettement formulée par le débiteur, pour le protéger contre l’avidité des créanciers et notamment des établissements teneurs de compte, et la déclaration de la demande au FICP puisque les établissements de crédit peuvent consulter le fichier et donc être informés dès la réception de la demande par la commission de la procédure de surendettement » (2).
A noter :
afin de ne pas nuire au débiteur en laissant la procédure durer trop longtemps (3) si, à l’issue du délai de trois mois, la commission n’a pas décidé de l’orientation du dossier, le taux d’intérêt applicable à tous les emprunts en cours contractés par le débiteur est ramené au taux de l’intérêt légal pour les trois mois suivants, sauf décision contraire de la commission ou du juge (C. consom., art. L. 322-1). Cette rédaction semble indiquer que si le prêt a été déchu de son terme le taux appliqué aux sommes dues n’est pas réduit. Ce qui serait paradoxal dans la mesure où la situation d’un débiteur dont les prêts ont été déchus de leur terme est sans doute plus dégradée que celle d’un débiteur dont les prêts sont encore en cours d’exécution.
B. LA COMMISSION PEUT DEMANDER LA SUSPENSION DES PROCÉDURES D’EXÉCUTION
[Code de la consommation, articles L. 331-5, R. 331-11-1 et R. 331-11-2]
Afin de pouvoir traiter le dossier de façon sereine, la commission peut saisir, avant la décision de recevabilité, le juge de l’exécution (4) afin d’obtenir la suspension des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur ainsi que des cessions de rémunération consenties par celui-ci et portant sur les dettes autres qu’alimentaires.
1. LA DEMANDE DE SUSPENSION
La demande de suspension est faite par la commission sur sollicitation du débiteur, sauf en cas d’urgence où la saisine du juge peut intervenir à l’initiative du président de la commission, de son délégué ou du représentant local de la Banque de France.
La lettre, par laquelle la commission saisit le juge, indique les nom, prénoms et adresse du débiteur ainsi que ceux des créanciers poursuivants ou, pour les personnes morales, leur dénomination et leur siège social. Y sont annexés la copie de l’acte de poursuite fondant la demande ainsi qu’un état des revenus du débiteur, un relevé des éléments actifs et passifs de son patrimoine et la liste des procédures d’exécution diligentées à l’encontre de ses biens, des cessions de rémunération qu’il a consenties et des mesures d’expulsion de son logement, établis au moyen des documents dont dispose la commission.
2. LA DÉCISION DE SUSPENSION
L’ordonnance qui suspend une ou plusieurs procédures d’exécution ou cessions de rémunération est notifiée par le greffe du juge de l’exécution par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, ou remise contre récépissé, aux créanciers poursuivants et aux agents chargés de l’exécution ou, le cas échéant, au greffier en chef du tribunal d’instance chargé de la procédure de saisie des rémunérations ou de la cession des rémunérations qui en informera le tiers saisi ou le cessionnaire. Une copie de l’ordonnance par laquelle le juge se prononce sur la demande de suspension et de celle qui statue sur la demande en rétractation est adressée par le greffe par lettre simple à la commission, qui en informe le débiteur.
Le greffe notifie au créancier requérant et aux agents chargés de l’exécution ou au greffier en chef du service chargé des saisies des rémunérations l’ordonnance qui rétracte la décision de suspension par lettre simple et l’ordonnance qui rejette la demande en rétractation par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.
Lorsqu’elle est prononcée, la suspension des voies d’exécution s’applique dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que pour la suspension qui intervient de droit dès que la recevabilité du dossier est reconnue (cf. infra, C, 3, a).
S’il s’agit d’une saisie immobilière pour laquelle la vente forcée a été ordonnée, conformément aux règles propres à ces saisies, seule une décision du juge chargé de la saisie immobilière peut, pour causes graves et dûment justifiées, reporter la date d’adjudication.
C. LA COMMISSION PREND UNE DÉCISION SUR LA RECEVABILITÉ
La commission examine la recevabilité de la demande et se prononce par une décision motivée (C. consom., art. R. 331-10). De manière globale, « sur 100 dossiers déposés, moins de 7 % sont déclarés irrecevables, auxquels s’ajoutent environ 7 % de dossiers clôturés 4 à 6 semaines après leur dépôt en raison de leur incomplétude ». Cette proportion est stable dans le temps. En outre, « moins de 5 % des décisions de recevabilité font l’objet d’une contestation, étant précisé que les juges saisis du recours confirment la décision de la commission dans près de deux tiers des cas » (5).
1. LA NATURE DE LA DÉCISION
a. Le dossier est recevable
[Code de la consommation, articles L. 331-3, I, alinéa 2, et R. 331-10]
La décision de recevabilité est notifiée au débiteur, aux créanciers, aux établissements de paiement et aux établissements teneurs de comptes (6) du déposant par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Afin d’assurer la coordination des acteurs sociaux, la décision de recevabilité est aussi notifiée à la caisse d’allocations familiales dont relève le débiteur.
L’examen des indicateurs chiffrés tenus par la Banque de France montre que, à l’exception de la première année de fonctionnement du dispositif, le taux de recevabilité des dossiers par rapport aux dépôts oscille aux environs de 85 % (7).
b. Le dossier est irrecevable
La décision d’irrecevabilité est notifiée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au seul débiteur. En effet, lui seul peut avoir intérêt à la contester.
2. LA LETTRE DE NOTIFICATION
[Code de la consommation, articles R. 331-10, R. 331-8-3 et R. 331-8-4]
La lettre de notification indique que la décision peut faire l’objet d’un recours, dans un délai de 15 jours à compter de sa notification, par déclaration remise ou adressée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception au secrétariat de la commission. Elle précise que cette déclaration indique les nom, prénoms et adresse de son auteur, la décision attaquée ainsi que les motifs du recours, et est signée par ce dernier. Elle indique que les parties doivent informer le secrétariat de la commission de tout changement d’adresse en cours de procédure. Elle rappelle que le débiteur peut demander à être entendu par la commission.
Lorsque la commission est destinataire d’un recours, son secrétariat le transmet, avec le dossier, au greffe du juge de l’exécution. Le recours contre la décision de la commission relative à la recevabilité est transmis, par le secrétariat de la commission, au greffe du juge compétent.
Les notifications effectuées par le secrétariat de la commission au débiteur et aux créanciers par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, sont réputées « régulièrement faites à l’adresse préalablement indiquée par le destinataire ». Dans ce cas, la date de la notification est celle de la signature de l’accusé de réception ou, à défaut de signature, celle de présentation de la lettre recommandée.
Afin d’alléger la charge de travail des secrétariats, il est prévu la possibilité de dématérialiser les envois. Ainsi, si la notification peut être faite par lettre simple, le secrétariat peut utiliser une télécopie ou un courriel, à condition de s’assurer de l’authentification de l’émetteur et de l’intégrité du message. Si la notification doit être faite par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, l’usage de la télécopie ou du courriel est également envisageable s’il est possible des assurer de l’authentification de l’émetteur, de l’intégrité du message et de sa réception par son destinataire à une date certaine.
L’usage de la télécopie ou du courriel est de droit pour les envois que la commission effectue aux établissements de crédit et aux comptables publics de l’Etat. Il est soumis à l’accord écrit des autres correspondants.
3. LES EFFETS DE LA RECEVABILITÉ
La décision de recevabilité du dossier qui est prise par la commission produit des effets qui sont définis par la loi et dont l’objectif est principalement de protéger le débiteur et de permettre à la commission de travailler sur un dossier stabilisé. Certains des effets sont automatiques, d’autres doivent être demandés.
a. Les effets automatiques
La décision de recevabilité va se traduire par une sorte de « gel » du dossier. Par exemple, aucune indivisibilité, résiliation ou résolution d’un contrat en cours ne peut résulter du seul fait de la décision de recevabilité de la demande.
1]. La suspension et l’interdiction des procédures d’exécution
[Code de la consommation, articles L. 331-3-1, R. 331-11 et R. 331-11-2]
Le premier des effets de la décision de recevabilité est d’entraîner « suspension et interdiction des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur ainsi que des cessions de rémunération (8) consenties par celui-ci et portant sur les dettes autres qu’alimentaires ».
Lorsque la vente forcée a été ordonnée dans le cadre d’une saisie immobilière, seul le juge chargé de la saisie immobilière peut prononcer le report de la date de la vente. La demande, qui émane de la commission, doit être faite au moins 15 jours avant la date de la vente, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou remise contre émargement au greffe. La demande de suspension indique les nom, prénoms et adresse du débiteur ainsi que ceux des créanciers poursuivants ou, pour les personnes morales, leur dénomination et leur siège social. Elle précise les causes graves et dûment justifiées invoquées à l’appui de la demande. Y sont annexés un état des revenus du débiteur, un relevé des éléments actifs et passifs de son patrimoine et la liste des procédures d’exécution diligentées à l’encontre de ses biens, des cessions de rémunération qu’il a consenties et des mesures d’expulsion de son logement, établis au moyen des documents dont dispose la commission. Le jugement statuant sur le report de la date d’adjudication est notifié par lettre recommandée avec demande d’avis de réception par le greffe du juge chargé de la saisie immobilière à la commission, au débiteur, au créancier poursuivant et aux créanciers inscrits. La notification indique que le jugement n’est susceptible ni d’appel ni d’opposition.
Cette double mesure de suspension, pour les procédures en cours, et d’interdiction pour l’avenir, est une nouveauté de la loi du 1er juillet 2010 qui permet de « sanctuariser » le dossier et résulte d’une longue évolution du dispositif. Si le texte de 1989 ne prévoyait pas de suspension automatique, la loi de 1998 a permis une suspension prononcée par le juge, sur demande expresse de la commission, et la réforme de 2003 a institué une suspension automatique pour la seule procédure de rétablissement personnel. Cette mesure de suspension automatique des procédures d’exécution en cours contre le débiteur dès la recevabilité du dossier par la commission est conforme notamment au vœu formulé en 2007 par le Conseil économique et social (9).
Afin de protéger durablement le débiteur, la mesure a des effets étendus jusqu’à la fin de la procédure, c’est-à-dire, selon le cas, jusqu’à l’adoption du plan conventionnel de redressement, jusqu’à la décision de la commission imposant des mesures de désendettement, jusqu’à l’homologation par le juge des mesures recommandées par la commission ou jusqu’à l’ouverture d’une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire (dans ce cas, c’est la suspension des procédures d’exécution spécifique qui prend le relais). Toutefois, la suspension et l’interdiction ne peuvent excéder un an, et les dettes alimentaires en sont exclues.
La décision de recevabilité qui est notifiée au débiteur indique les effets de cette décision quant à la suspension et à l’interdiction des procédures d’exécution. La notification est aussi faite aux agents chargés de l’exécution et, le cas échéant, au greffier en chef du tribunal d’instance chargé de la procédure de saisie des rémunérations ou de la cession des rémunérations, qui en informe le tiers saisi ou le cessionnaire (C. consom., art. R. 331-11).
2]. L’interdiction faite au débiteur de modifier la structure de son patrimoine
[Code de la consommation, articles L. 331-3-1, alinéa 2, et R. 331-11-3]
La suspension et l’interdiction des procédures d’exécution empêchent le débiteur « de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilité, de payer, en tout ou partie, une créance autre qu’alimentaire née antérieurement à la suspension ou à l’interdiction, de désintéresser les cautions qui acquitteraient des créances antérieures à la suspension ou à l’interdiction ». Cette disposition, qui concerne directement le prêteur, est sans doute trop générale pour ne pas avoir d’effets pervers. En effet, l’impact de l’arrêt des paiements de la cotisation d’adhésion à l’assurance qui garantit le prêt peut avoir pour conséquence de faire perdre à l’emprunteur le bénéfice de la couverture du risque. Ce qui, en considération des objectifs du texte, serait pour le moins paradoxal, même si, depuis l’entrée en vigueur des modifications apportées aux règles du crédit à la consommation par la loi du 1er juillet 2010, le créancier peut régler le montant de l’adhésion à l’assurance de groupe à la place du débiteur (C. consom., art. L. 311-22-2).
LES BANQUES TENUES À UNE MEILLEURE INFORMATION DE LEURS CLIENTS SURENDETTÉS
A la suite du rapport de Marielle Cohen-Branche sur l’amélioration des relations entre les banques et leurs clients surendettés (10) et aux dispositions de la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, tous les établissements de crédit appliquent depuis le 1er mai 2011 une « norme professionnelle » homologuée à l’égard de leurs clients bénéficiant d’une procédure de surendettement et détenteurs chez eux d’un compte de dépôt (individuel ou joint) sur lequel sont domiciliés leurs revenus.
L’objectif affiché est de permettre la continuité des services bancaires des personnes surendettées et de leur proposer des services – notamment des moyens de paiement – adaptés à leur situation.
Pour ce faire, l’établissement doit informer la personne concernée des conséquences de la procédure de surendettement sur la gestion de son compte bancaire ainsi que sur ses moyens et opérations de paiement afférents. Il porte également à sa connaissance les mesures envisagées pour assurer la continuité de la relation ainsi que les propositions de services adaptés. Une documentation lui sera remise à cet effet indiquant que la banque est à sa disposition. Pour compléter cette information et discuter des modalités de fonctionnement de son compte et de ses moyens de paiement, chaque banque devra en outre proposer au surendetté un rendez-vous (en agence ou par téléphone) dans un délai de six semaines à compter de la date à laquelle elle aura eu connaissance de la décision de recevabilité du dossier de surendettement.
Mais surtout, l’établissement bancaire doit maintenir le compte de dépôt domiciliataire des revenus pendant l’instruction du dossier par la commission de surendettement et pendant la durée du plan conventionnel ou des mesures de traitement de la situation de surendettement ou jusqu’à la clôture de la procédure de rétablissement personnel, « sauf événement lié au comportement gravement répréhensible du client, au non-respect par lui des clauses contractuelles ou à l’application de la législation sur le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ».
Les banques doivent également proposer à leurs clients surendettés d’adapter aux contraintes de leur gestion budgétaire les modalités de paiement de leurs dettesà partir du compte sur lequel sont domiciliés leurs revenus. Ils seront informés, par exemple, de la possibilité de recourir à une mensualisation plus systématique des prélèvements. Autre possibilité : adapter, après examen de leur situation, leurs moyens de paiement afin notamment d’éviter les incidents tout en préservant la capacité, pour le client, de réaliser pour un coût réduit les dépenses nécessaires à sa vie courante. Dans ce cadre, l’établissement lui proposera notamment la gamme de moyens de paiement alternatifs au chèque ainsi qu’une offre d’alerte par SMS sur l’état du compte. Enfin, les établissements de crédit pourront adapter le montant de l’autorisation de découvert à la situation de surendettement du client, avec l’accord de ce dernier.
[Code monétaire et financier, article L. 312-1-1, III ; arrêté du 24 mars 2011, JO du 2-04-11]
Il est aussi interdit au débiteur de réaliser des actes de disposition étrangers à la gestion normale du patrimoine et de prendre toute garantie ou sûreté. Le débiteur a cependant la possibilité de saisir le juge afin qu’il l’autorise à accomplir l’un de ces actes. Dans ce cas, le juge statue par ordonnance. Comme ont pu le noter certains auteurs, « cette faculté d’obtenir du juge une dérogation au principe de l’interdiction des paiements permettra au débiteur de poursuivre l’exécution des contrats à exécution successive indispensables à ses conditions d’existence, telles que ses contrats de bail et de fourniture d’électricité ou de gaz, et ainsi éviter de se voir opposer une exception d’inexécution ou de voir prononcer la résiliation du contrat » (11).
Si un tel acte ou paiement est cependant réalisé par le débiteur en dépit de l’interdiction de principe, la commission peut, dans le délai de un an, demander son annulation au juge (C. consom., art. L. 333-2-1). La loi permet ainsi au juge de sanctionner la méconnaissance par le débiteur de ses obligations. En revanche, l’établissement de crédit teneur de compte qui exécuterait un ordre donné par le débiteur en violation de l’interdiction ne pourrait voir sa responsabilité engagée.
3]. Le rétablissement de l’aide personnalisée au logement
[Code de la consommation, article L. 331-3-1, alinéa 4]
La décision de recevabilité rétablit les droits à l’aide personnalisée au logement qui ont pu être suspendus en raison d’impayés de loyer. Le déblocage des aides se fait au profit du bailleur. Cette nouveauté de la loi de 2010 permet de sauvegarder les droits du bailleur en le faisant bénéficier directement du rétablissement de l’aide personnalisée au logement. « La reprise du paiement peut aussi permettre de mieux négocier le maintien dans les lieux, lorsqu’il est encore possible » (12).
4]. Les frais et prélèvements
Afin de limiter les frais mis à la charge du débiteur en raison du dysfonctionnement de son compte de dépôt, l’établissement de crédit ou l’établissement de paiement qui tient le compte et les créanciers ne peuvent percevoir de frais ou commissions en cas de rejet d’un avis de prélèvement postérieur à la notification de la décision de recevabilité (C. consom., art. L.331-3, I, al. 3). En outre, à partir du moment où le débiteur a adressé par lettre recommandée avec demande d’avis de réception une copie de la décision de recevabilité à l’huissier de justice poursuivant, les émoluments qui pourront lui être demandés sont réduits de moitié (C. consom., art. R. 333-4).
b. La possibilité de demander la suspension des procédures d’expulsion
[Code de la consommation, articles L. 331-3-2 et R. 331-12]
Dès lors que la commission déclare le dossier recevable, elle peut saisir le juge de l’exécution (le juge d’instance au plus tard le 1er septembre 2011) aux fins de suspension des mesures d’expulsion du logement du débiteur. En cas d’urgence, la saisine du juge peut intervenir à l’initiative du président de la commission, de son délégué du représentant local de la Banque de France ou du débiteur. La commission est alors informée de cette saisine.
La lettre par laquelle la commission saisit le juge indique les nom, prénoms et adresse du débiteur ainsi que ceux des créanciers poursuivants ou, pour les personnes morales, leur dénomination et leur siège social. Y sont joints la copie du commandement de quitter les lieux ou de la décision ordonnant l’expulsion dont la suspension est sollicitée ainsi qu’un état des revenus du débiteur, un relevé des éléments actifs et passifs de son patrimoine et la liste des procédures d’exécution diligentées à l’encontre de ses biens, des cessions de rémunération qu’il a consenties et des mesures d’expulsion de son logement.
Si la situation du débiteur l’exige, le juge prononce la suspension provisoire des mesures d’expulsion de son logement. Cependant cette suspension est inapplicable lorsque le débiteur est expulsé à la suite d’un jugement d’adjudication rendu en matière de saisie immobilière ou si, après avoir été constitué séquestre, il doit être expulsé pour cause grave (C. civ., art. 2198, al. 3). Le jugement est susceptible d’appel.
Cette suspension, qui ne peut excéder un an, produit ses effets, selon le cas jusqu’à l’adoption du plan conventionnel de redressement, la décision de la commission imposant les mesures de désendettement, l’homologation par le juge des mesures recommandées par la commission ou jusqu’à l’ouverture d’une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire (c’est alors la suspension des procédures d’exécution spécifique qui s’applique).
(1)
Béguery M., « Le dispositif de traitement des situations de surendettement des particuliers : les principaux effets de la loi Lagarde », Bulletin de la Banque de France, n° 182, 4e trimestre 2010, p. 59 et s.
(2)
Raymond G., « Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation », préc., p. 19.
(3)
La loi de 1989 ne fixait aucun délai de traitement, par la suite, une limite de six mois a été posée, ramenée à trois mois par la loi du 1er juillet 2010.
(4)
La compétence du surendettement sera transférée au juge d’instance, au plus tard le 1erseptembre 2011 (loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010, art. 43 ; C. org. jud., art. L. 221-8-1).
(5)
Béguery M., « Le dispositif de traitement des situations de surendettement des particuliers : les principaux effets de la loi Lagarde », préc., p. 61
(6)
L’établissement teneur de compte doit éviter de clôturer le compte de ses clients surendettés et laisser à la disposition de ceux-ci des services bancaires adaptés à leur situation, y compris des moyens de paiement (cf. encadré, p. 26 et annexe 2, p. 59).
(7)
Statistiques du surendettement consultables sur www.banque-france.fr
(8)
La cession de rémunération permet à un débiteur de payer volontairement sa dette en cédant une part de sa rémunération au créancier.
(9)
Crosemarie P. « Le surendettement des particuliers » Conseil économique et social, La Documentation française, 2007.
(10)
Cohen-Branche M., Mission d’étude et de propositions sur les pratiques des établissements teneurs de comptes vis-à-vis de leurs clients engagés dans une procédure de surendettement, mai 2010.
(11)
Vigneau V., Lauriat A. « La réforme du droit du surendettement des particuliers par la loi du 1er juillet 2010 », préc., p. 2596.
(12)
Flores P., « La réforme de la procédure de surendettement du 1er juillet 2010 », AJ Famille, janvier 2011, p. 10.