Le projet de loi de finances pour 2014

Le gouvernement en est convaincu : cette mesure « permettra de préserver le pouvoir d’achat des ménages » en réduisant leur impôt sur le revenu par rapport à celui calculé selon le barème applicable aux revenus de 2012. Elle bénéficiera également aux ménages modestes, bénéficiaires de dispositifs dérogatoires en matière de fiscalité directe locale ou de contributions sociales dont les seuils et limites évoluent comme la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. D’après Bercy, la réindexation du barème devrait permettre de « restituer 900 millions d’euros de pouvoir d’achat aux contribuables ».

Le projet de loi propose de revaloriser, dans une proportion plus importante que l’évolution de l’indice des prix hors tabac, le montant de la décote applicable à l’impôt sur le revenu, en le portant de 480 € à 508 €, soit une revalorisation de 5 % s’ajoutant à l’indexation du barème.

« Cette mesure bénéficiera à 7 millions de ménages, dont environ 200 000 actuellement imposés qui ne le seront plus », ont indiqué les services de Bercy. Et plus précisément aux ménages déclarant des revenus allant jusqu’à :

→ 1 564 € par mois pour un salarié célibataire ;

→ 1 668 € par mois pour un retraité célibataire de plus de 65 ans ;

→ 3 350 € par mois pour un couple de salariés avec deux enfants.

( Exemples )

• Un contribuable célibataire sans enfant qui déclarerait en 2014 au titre de 2013 un revenu annuel de 13 710 € aurait payé 102 € d’impôts à législation inchangée. Grâce à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu et de la revalorisation de la décote, ce contribuable ne paiera pas d’impôt en 2014.

• Un couple avec 2 enfants déclare en 2014 un montant de 27 700 € de salaires au titre des revenus de 2013. Le foyer ne paiera pas d’impôt sur le revenu en 2014, alors qu’il aurait dû en acquitter un de 100 € en l’absence d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu en 2014 et en l’absence de revalorisation de la décote.

La mesure a, selon les termes choisis par le gouvernement, été décidée pour « financer la réforme d’ensemble de la politique familiale » annoncée par le Premier ministre le 3 juin dernier (1) et « renforcer la solidarité au bénéfice des ménages modestes » : le projet de loi de finances pour 2014 prévoit « une diminution de l’avantage maximal en impôt que les ménages les plus aisés tirent de l’application du quotient familial au titre d’enfants à leur charge ».

Plus précisément, il s’agira de diminuer le plafond général du quotient familial au titre des charge de famille. Il devrait être ainsi abaissé de 2 000 € à 1 500 € pour chaque demi-part accordée pour charge de famille.

Les contribuables qui vivent seuls et supportent effectivement la charge principale ou exclusive de leurs enfants devraient par ailleurs continuer de bénéficier d’une part entière de quotient familial (au lieu d’une demi-part) pour le premier enfant. Mais le plafond de l’avantage maximum en impôt procuré par cette part devrait également être réduit de 500 €, passant de 4 040 € à 3 540 €.

Selon le gouvernement, cette réforme ne devrait concerner que les contribuables les plus aisés et seulement 13 % des foyers fiscaux ayant des enfants mineurs à charge ou des majeurs rattachés. Plus précisément, il estime que :

→ les foyers concernés par l’abaissement du plafond à 1 500 € sont, pour un couple marié avec un enfant, ceux percevant des salaires déclarés supérieurs à 64 481 € par an, soit 58 033 € de revenus imposables ;

→ les foyers pour lesquels l’abaissement du plafond entraîne une augmentation d’impôt de 500 € par demi-part (soit le maximum) par rapport à la législation actuelle sont, pour un couple marié avec un enfant, les foyers titulaires de salaires déclarés supérieurs ou égaux à 67 953 €, soit 61 158 € de revenus imposables.

En revanche, le montant du plafonnement général des effets du quotient familial pour chaque demi-part ou part accordée en application des dispositions particulières liées à la situation du contribuable (anciens combattants, invalides, maintien du quotient conjugal des veufs en cas d’enfant à charge) est inchangé. L’avantage en impôt procuré par chacune de ces demi-parts ou parts additionnelles est en effet maintenu par la majoration des réductions d’impôt complémentaires prévues pour compenser les effets du plafonnement. L’avantage fiscal octroyé à certains titulaires de demi-parts additionnelles à un titre autre que familial – veufs, invalides et anciens combattants – devrait ainsi être majoré et passer de 997 € à 1 497 €. Quant à la réduction d’impôt complémentaire mise en place par la loi de finances pour 2013 pour neutraliser l’effet de la baisse du plafonnement du quotient familial sur les personnes veuves ayant des personnes à charge et bénéficiant du maintien du quotient conjugal, elle devrait passer de 672 € à 1 672 €.

( A noter ) Le plafond spécifique de 897 € prévu pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés vivant seuls et ayant des enfants imposés séparément (dispositif dit « vieux parents ») devrait être inchangé. Il devrait en être de même de l’abattement au titre des enfants mariés et chargés de famille et, par suite, du plafond de déduction des pensions alimentaires.

Le projet de loi de finances pour 2014 supprime, à compter de l’imposition des revenus de 2013, la réduction d’impôt sur le revenu pour frais de scolarité dans l’enseignement secondaire et supérieur, jugée par le gouvernement « peu efficace et redondante avec d’autres dispositifs en faveur des familles et des étudiants ». Elle s’élève actuellement à 61 € pour un collégien, 153 € pour un lycéen et 183 € par enfant scolarisé dans l’enseignement supérieur.

Selon l’étude d’impact préalable de Bercy sur le projet de loi, la disparition de la réduction d’impôt pour les collégiens et lycéens devrait toucher « 1 738 000 contribuables [qui] seraient perdants pour un montant moyen de l’ordre de 136 € ». Pour les parents d’étudiants, « 970 000 contribuables seraient perdants pour un montant moyen de 217 € ».

Le gouvernement est convaincu que cette mesure – qui ne fait pas l’unanimité au sein de la majorité – est légitime et juste : « cet avantage bénéficie uniquement aux ménages imposables et donc pas aux familles les plus modestes, qui sont celles qui ont le plus besoin d’être aidées pour faire face aux dépenses liées à la scolarisation de leurs enfants ». Par ailleurs, « il se cumule avec les majorations de quotient familial attribuées aux enfants à charge ou rattachés lorsqu’il s’agit d’enfants majeurs âgés de moins de 25 ans poursuivant leurs études et, le cas échéant, avec d’autres dispositifs concourant au même objectif, tels la majoration des allocations familiales pour enfant de plus de 14 ans, l’allocation de rentrée scolaire […] et les bourses sur critères sociaux ».

Les recettes issues de la suppression de cette réduction – estimées à 440 millions d’euros – « contribueront au financement de la branche famille de la sécurité sociale (enseignement secondaire) et à la revalorisation des bourses sur critères sociaux (enseignement supérieur) ».

Les retraités bénéficient actuellement d’une exonération d’impôt sur le revenu sur les majorations de retraite ou de pension pour charge de famille qu’ils perçoivent lorsqu’ils ont élevé au moins trois enfants. Conformément aux orientations annoncées par le gouvernement dans le cadre de la réforme des retraites (2), le projet de loi de finances pour 2014 propose de supprimer cette exonération fiscale en soumettant ces majorations à l’impôt, comme le reste des pensions.

La majoration est doublement favorable aux titulaires des pensions plus élevées, d’une part parce qu’elle est proportionnelle à la pension (et donc plus importante au titre des pensions élevées) et, d’autre, part, parce qu’elle est exonérée de l’impôt sur le revenu, exonération qui procure un avantage croissant avec le revenu, explique Bercy. C’est pourquoi le gouvernement a décidé d’engager une réforme en deux temps. Tout d’abord, donc, en inscrivant dans le projet de budget 2014 la suppression immédiate de l’exonération d’impôt sur le revenu. Et, dans un deuxième temps, indique l’exposé des motifs, « en fixant l’objectif d’une refonte de la majoration elle-même pour la transformer progressivement, à compter des départs à la retraite postérieurs à 2020, en une majoration par enfant à caractère forfaitaire, au bénéfice des femmes dont les pensions sont, en moyenne, moins élevées ».

Les salariés qui bénéficient d’une couverture complémentaire santé via leur employeur sont actuellement exonérés d’impôt sur le revenu sur le montant de la participation prise en charge par l’entreprise. Il en résulte une inégalité de traitement par rapport aux adhérents d’une complémentaire santé à titre individuel qui ne bénéficient ni de la prise en charge par l’employeur, ni de l’exonération d’impôt.

Pour rétablir l’équité entre salariés et contribuer au financement de l’assurance maladie, le projet de loi de finances pour 2014 propose de soumettre à l’impôt sur le revenu « le complément de rémunération » constitué par cette participation de l’employeur aux contrats de complémentaire santé, assimilable à un avantage en nature. Les cotisations salariales versées aux régimes de prévoyance d’entreprise resteraient en revanche déductibles. Afin de tenir compte de cette réforme, le plafond de déduction serait ajusté en conséquence.

Pour le gouvernement, cette mesure permettra de financer celles déjà intervenues en faveur des salariés, avec la généralisation de la protection complémentaire collective (3), et des plus démunis, avec la revalorisation exceptionnelle des plafonds de la couverture maladie universelle complémentaire et de l’aide pour l’acquisition d’une assurance complémentaire santé au 1^er juillet dernier (4). Elle répond en outre aux préoccupations des partenaires sociaux et des acteurs du monde de la santé, affirme l’exposé des motifs, en rappelant que le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie relevait notamment, en juillet dernier (5), que « les aides à la complémentaire santé ne sont dirigées que vers une partie de la population et que l’objectif d’équité ainsi que les contraintes pesant actuellement sur les finances publiques rendent nécessaire une orientation prioritaire vers les ménages les plus modestes ». Le Haut Conseil s’était alors « interrogé sur l’opportunité de maintenir certaines de ces exemptions, à tout le moins d’en prioriser l’affectation ».

La mesure passe mal auprès des associations (6). Le gouvernement a décidé, pour l’année 2014, de « geler » toute progression des paramètres de calcul représentatifs de la dépense de logement dans le barème des aides personnelles au logement (7). Et donc de les maintenir à leur niveau de 2013, alors qu’ils sont en principe indexés sur l’évolution de l’indice de référence des loyers.

Plus précisément, le projet de loi de finances prévoit ce gel pour l’aide personnalisée au logement (APL) et l’allocation de logement à caractère social (ALS), qui bénéficient toutes deux d’un financement du budget de l’Etat au titre du programme 109, « aides à l’accès au logement ». Et relèvent donc à ce titre de la loi de finances (voir page 57). L’allocation de logement familiale étant en revanche financée par le Fonds national des prestations familiales, le gel de ses paramètres est prévu dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Selon le gouvernement, ce gel aura un impact sur l’ensemble des bénéficiaires, soit 6,4 millions de ménages. Mais, assure-t-il, l’ampleur de la mesure sera toutefois limitée « puisqu’elle représente en moyenne une moindre aide de quelques euros par mois et par ménage bénéficiaire par rapport à une indexation sur l’IRL ».

Le projet de loi de finances pour 2014 accorde la possibilité de « prendre en compte », dans le calcul de l’APL, « un montant forfaitaire des charges spécifiques » pour les logements ayant bénéficié de ressources apportées par le Fonds national de développement d’une offre de logements locatifs très sociaux, prévu à l’article L. 302-9-3 du code de construction et de l’habitation. Autrement dit des logements très sociaux, à bas niveaux de loyer, destinés à des ménages cumulant des difficultés financières et d’insertion sociale.

Concrètement, l’idée retenue serait que les ménages à faibles ressources occupant ce type de logement voient leur solvabilité améliorée par l’application d’un doublement du forfait charges dans les calculs de leur APL.

Le gouvernement estime que ce supplément de solvabilisation concernerait environ 2 000 logements pour des ménages en situation fragile.

La mesure a été décidée dans le cadre des concertations issues de la grande conférence sociale de juillet 2012 et trouve aujourd’hui sa traduction dans le projet de loi de finances pour 2014 : jugée « injuste, inutile et inefficace » par la ministre de la Fonction publique, la journée de carence, mise en place par le précédent gouvernement et qui prive de leur rémunération les agents publics pour leur premier jour d’arrêt maladie, va être abrogée.

« L’instauration du délai de carence n’a pas eu les effets escomptés et n’a pas permis de réduire significativement l’absentéisme dans la fonction publique », explique l’exposé des motifs. Ainsi, selon l’enquête emploi 2011-2012 de l’INSEE, la proportion d’agents en arrêt de courte durée est passée de 1,2 % à 1 % dans la fonction publique de l’Etat et de 0,8 % à 0,7 % dans la fonction publique hospitalière, tandis qu’elle est restée stable dans la fonction publique territoriale, à 1,1 %.

Par ailleurs, présentée comme un élément d’équité entre le secteur public et le secteur privé, l’application du délai de carence a en réalité mis en évidence le fait que les salariés du secteur privé bénéficiaient dans une très large mesure d’une neutralisation de ce dispositif. En effet, selon un rapport de l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé, 64 % des salariés et 75 % de ceux relevant d’entreprises de plus de 250 salariés bénéficient d’une couverture complémentaire santé prévoyant la prise en charge financière du délai de carence, fixé à 3 jours.

Parallèlement à la suppression du jour de carence, le projet de loi de finances pour 2014 instaure des mécanismes qui devront permettre de mieux lutter contre les arrêts maladie abusifs dans la fonction publique, en s’inspirant des dispositifs de contrôle existant dans le cadre du régime général des salariés.

Concrètement, le projet de loi propose, en premier lieu, de mettre en place, au plus tard le 1^er juillet 2014, un mécanisme visant à raccourcir les délais de transmission des arrêts maladie aux services gestionnaires, afin de renforcer le contrôle de leur bien-fondé. Ainsi, le texte prévoit que les fonctionnaires civils – d’ores et déjà soumis à l’obligation de transmettre leur arrêt maladie dans un délai de 48 heures à compter de la date du premier jour d’arrêt – seront dorénavant sanctionnés en cas de non-respect de cette obligation (8). Actuellement, il ne s’agit que d’une mesure de bonne gestion administrative, non contraignante, aucune retenue sur salaire n’étant mise en œuvre en cas d’envoi tardif, contrairement au régime prévu par le code de la sécurité sociale pour les salariés du secteur privé.

La sanction devrait consister en une réduction de 50 % de la rémunération versée au fonctionnaire au titre de son congé de maladie, dès lors qu’il n’aura pas satisfait, deux fois sur une période de 24 mois, à l’obligation de transmission de son avis d’arrêt de travail à l’administration dans un délai de 48 heures. Les différentes étapes de mise en œuvre de la procédure devraient ainsi être les suivantes :

→ envoi par le fonctionnaire dans les 48 heures suivant l’arrêt de travail à l’administration dont il relève, par l’intermédiaire de son chef de service, de l’avis d’arrêt de travail indiquant, d’après les prescriptions du médecin, la durée probable de l’incapacité de travail ;

→ en cas d’envoi de l’avis d’arrêt de travail ou de prolongation au-delà du délai prévu, l’administration informe le fonctionnaire du retard constaté et de la sanction à laquelle il s’expose en cas de nouvel envoi tardif dans les 24 mois suivants la date de prescription de l’arrêt considéré ;

→ en cas de nouvel envoi tardif dans ce délai de 24 mois, sauf si le fonctionnaire est hospitalisé ou s’il justifie de l’impossibilité d’envoyer son arrêt de travail en temps utile, réduction de 50 % du montant de la rémunération afférente à la période écoulée entre la date de prescription de l’arrêt de travail et la date d’envoi de l’avis d’arrêt de travail.

Le projet de loi de finances pour 2014 propose également de prolonger jusqu’au 31 décembre 2015 inclus le dispositif actuellement en cours d’expérimentation transférant aux services de l’assurance maladie le contrôle des arrêts maladie de certains fonctionnaires. Initiée en 2010, l’expérimentation devait s’achever le 25 mars 2014. « Cette prolongation s’inscrit dans la perspective d’une généralisation du dispositif à l’ensemble de la fonction publique à laquelle serait alors appliqué un système de contrôle apparenté à celui des salariés du régime général », indique l’exposé des motifs.

Le gouvernement avait annoncé la mesure en juillet dernier. « Dans un souci d’efficacité », le projet de loi de finances pour 2014 propose de remplacer, à compter du 1^er janvier prochain, l’indemnité compensatrice forfaitaire (ICF) – jugée trop peu ciblée et insuffisamment incitative à l’embauche d’un apprenti – par une nouvelle aide ciblée sur les très petites entreprises de moins de 10 salariés « pour lesquelles ce type d’aide joue un véritable effet levier en matière d’embauche d’apprentis », explique l’exposé des motifs. Cette nouvelle prime sera « d’au moins 1 000 € par année de formation, les régions pouvant décider d’accorder aux employeurs un montant supérieur », précise-t-il encore.

Le texte prévoit des modalités de transition pour les contrats d’apprentissage conclus avant le 1^er janvier 2014. Ces contrats devraient ainsi continuer de bénéficier d’une aide équivalente à l’ICF pour la première année de formation. Pour les deuxième et troisième années de formation, le montant de ces aides devrait être maintenu à hauteur de 1 000 € pour les entreprises de moins de 10 salariés, par cohérence avec le nouveau dispositif. Il sera en revanche revu à la baisse pour les entreprises de plus de 10 salariés (500 € pour la deuxième année de formation et 200 € pour la troisième).

Pour faciliter l’accès de tous à la justice, le projet de loi de finances pour 2014 propose de supprimer le droit de timbre de 35 € – dénommée « contribution pour l’aide juridique » – qui doit aujourd’hui être acquitté pour introduire un recours en justice en matière civile, commerciale, prud’homale et administrative. En contrepartie, l’Etat compensera le manque à gagner de 60 millions d’euros en 2014.

Explications données dans l’exposé des motifs : « les justiciables dont les revenus sont relativement modestes mais qui se situent juste au-dessus du plafond d’éligibilité à l’aide juridictionnelle peuvent être dissuadés de porter une affaire devant les tribunaux du fait de cette charge financière ». Maintenu en 2013 à 929 € par mois pour l’obtention de l’aide juridictionnelle totale pour une personne seule, ce plafond est en effet « inférieur au seuil de pauvreté (964 € pour une personne seule, selon la définition de l’INSEE correspondant à 60 % du revenu median de 2010 – derniers chiffres disponibles) ».

« Dans un souci de simplification administrative et dans le cadre de la stratégie de rétablissement des finances publiques », le gouvernement a décidé d’abroger l’actuel système de modulation de l’unité de valeur de référence du barème de l’aide juridictionnelle. Ce mécanisme de modulation en fonction de 10 groupes géographiques distincts a été mis en place au motif que les coûts de structure des cabinets d’avocats pouvaient varier en fonction de leur localisation, et être moins importants dans les grands centres urbains où les cabinets sont le plus souvent de grande taille. Concrètement, l’unité de valeur de référence est, dans chacun des 10 groupes de barreaux, majorée de façon plus ou moins importante.

« Rien ne permettant, selon le gouvernement, de justifier une réelle différence dans les coûts de structures », le projet de loi de finances pour 2014 propose d’unifier les dix tranches en une seule tranche et, dans le même temps, de revaloriser l’unité de valeur de référence, qui passerait de 22,50 à 22,84 € (soit une augmentation de 1,51 %).

La mesure a été très mal accueillie par plusieurs syndicats d’avocats, qui dénoncent une hausse en trompe l’oeil, l’unité de valeur majorée étant déjà, dans la plupart des cas, supérieure à 22,84 € (9). A tel point que la ministre de la Justice a annoncé le 4 octobre, devant l’assemblée générale extraordinaire du Conseil national des barreaux, qu’elle présentera un amendement au projet de loi de finances pour demander son annulation pour 2014. Son objectif est désormais de trouver une solution pérenne pour compenser les 15 millions d’euros d’économies qui devaient résulter de cette mesure, d’une part, et pour revaloriser le montant de l’unité de valeur qui ne l’a pas été depuis 2007, d’autre part. Ce n’est qu’ensuite que l’on pourra penser à la démodulation, a indiqué la garde des Sceaux.