«Moins de structures, plus d'efficacité. » Une formule utilisée par le gouvernement, lors du 3e conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 (1), pour résumer l'objectif de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat initiée en décembre 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (2). Entre le niveau régional et le niveau départemental, plusieurs dizaines de directions, services ou délégations concouraient, il y a encore peu de temps, à l'exercice des missions de l'Etat. Ces implantations reprenaient les périmètres d'anciens découpages ministériels, voire de directions d'administration centrale dont les compétences, l'organisation ou le rattachement avaient, entre temps, changé. D'après le gouvernement, « l'articulation entre un niveau régional et un niveau départemental, voire des niveaux infra-départementaux, [était] en outre spécifique à chaque réseau, conduisant, par ailleurs, à un enchevêtrement inextricable de relations horizontales, transversales, verticales, dont la connaissance globale [n'était] maîtrisée que par les spécialistes ». Il était donc, selon lui, « indispensable de réduire le nombre de structures, de simplifier l'organisation et de regrouper les services en fonction des missions ». Depuis le 1er janvier 2010, cette réorganisation se met en place, sauf en Ile-de-France et dans les départements d'outre-mer, qui doivent faire l'objet de dispositions spécifiques en raison de leurs particularités institutionnelles, économiques et sociales (voir encadré, page 60). Pour le Premier ministre, cette réforme doit permettre de « rendre l'Etat mieux à même de répondre à ses missions, d'être plus proche des citoyens, plus accessible, plus simple, pour un coût de fonctionnement moindre » (circulaire du 7 juillet 2008).
Désormais, le niveau régional de l'administration de l'Etat est le niveau de droit commun pour le pilotage des politiques publiques et leur adaptation aux territoires. « A un schéma éparpillé qui juxtaposait des structures de taille et mission excessivement hétéroclites, et qui impliquait une importante activité de coordination interservices au détriment des activités de pilotage et de conception, succède un schéma reposant sur des périmètres de compétences correspondant aux missions des ministères dans l'organisation gouvernementale », explique le compte rendu du 3e conseil de modernisation des politiques publiques. Concrètement, à terme, il n'existera plus que 8 structures régionales dont la création effective s'échelonne entre le 1er janvier 2010 et le 1er janvier 2011.
L'échelon départemental, chargé de la mise en oeuvre des politiques publiques, est quant à lui réorganisé en fonction des besoins des citoyens sur le territoire et non, comme dans les régions, selon les lignes de découpage des périmètres ministériels (circulaire du 7 juillet 2008). Afin de concrétiser cette adaptation aux besoins et aux spécificités des divers départements, l'organisation repose sur 2 ou 3 directions départementales interministérielles (DDI), selon que le département est en dessous ou au-dessus du seuil de 400 000 habitants. Depuis le 1er janvier 2010, les DDI regroupent la plupart des directions départementales existant jusque-là, certaines d'entre elles devenant les unités territoriales de directions régionales, en particulier en matière d'emploi et de travail.
Concrètement, pour le secteur social et médico-social, la principale conséquence de la réforme est la disparition des directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DRASS et DDASS), qui sont remplacées par les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, les directions départementales de la cohésion sociale et, au plus tard au 1er juillet 2010, les agences régionales de santé.
Autre enjeu de la nouvelle organisation de l'administration territoriale de l'Etat : « clarifier les rapports entre les services au moyen de lignes hiérarchiques claires qui identifient les responsabilités » (3). Ainsi, le préfet de région a désormais, dans le cadre de sa mission de pilotage des politiques publiques, une autorité hiérarchique sur le préfet de département, qui s'exerce notamment au travers d'un pouvoir d'évocation. Ce pouvoir lui permet de « se saisir de dossiers relevant normalement des préfets de département dès lors qu'il l'estime nécessaire pour garantir la coordination à l'échelle régionale », explique le sénateur Alain Anziani dans un avis consacré à l'administration générale et territoriale de l'Etat (4). Le préfet de département conserve toutefois une compétence générale exclusive dans certains domaines, tels que ceux de l'ordre public, de la sécurité et du droit des étrangers (circulaire du 7 juillet 2008). Selon le gouvernement, le préfet de région est ainsi censé devenir le pilote et le garant de la cohésion de l'action interministérielle de l'Etat (5).
Plus globalement, l'autorité des préfets sur les services déconcentrés de l'Etat est également clarifiée : le préfet a autorité sur les directions (régionales ou départementales, selon le cas), ainsi que, pour le préfet de département, sur les unités départementales des directions régionales lorsqu'elles traitent de dossiers relevant de sa compétence. En outre, sauf exception, les préfets deviennent délégués des agences nationales - Agence nationale pour la rénovation urbaine, Agence nationale de l'habitat, Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, etc. - lorsque celles-ci exercent leurs attributions sur leur territoire (circulaire du 7 juillet 2008).
La réforme de l'administration territoriale de l'Etat a des « conséquences considérables » pour l'administration centrale, qui est aussi parallèlement réorganisée, explique le gouvernement : « n'ayant plus à gérer en direct une centaine d'entités cloisonnées, mais 22 interlocuteurs renforcés, [elle] va pouvoir enfin se concentrer sur sa fonction d'orientation stratégique » (6), a expliqué François Fillon, le 16 novembre 2009 en présentant la nouvelle organisation aux secrétaires généraux des ministères, préfets, recteurs et directeurs d'administration.
La nouvelle organisation de l'administration de l'Etat au niveau régional repose, autour du préfet de région (7), sur les 8 structures
suivantes :
la direction régionale des affaires culturelles ;
la direction régionale des finances publiques, qui regroupe la trésorerie générale et les services fiscaux ;
la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ;
les rectorats d'académie ;
l'agence régionale de santé (ARS) et ses délégations territoriales départementales ;
la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ;
la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) ;
la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).
Seules ces 3 dernières structures, principales nouveautés dans le secteur social et médico-social, font l'objet d'un développement dans ce dossier.
Sur les ARS, qui doivent être mises en place au plus tard le 1er juillet 2010, voir encadré, page 57.
Les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale sont des services déconcentrés régionaux relevant des ministres chargés des affaires sociales, du sport, de la jeunesse, de la vie associative et de l'éducation populaire. Elles sont mises à disposition en tant que de besoin des ministres chargés de la lutte contre la précarité et l'exclusion, de l'immigration, de l'intégration et de la santé.
Dans chaque région, la DRJSCS est créée par fusion :
de la direction régionale de la jeunesse et des sports (DRJS) ;
de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales (DRASS), pour ses services compétents en matière de cohésion sociale ;
de la direction régionale de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE).
A la tête de chaque DRJSCS est nommé, par arrêté ministériel, un directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, placé sous l'autorité du préfet de région.
La création des DRJSCS est effective au 1er janvier 2010.
Dans la région, sous l'autorité du préfet de région, et sous réserve des compétences des préfets de département, la DRJSCS assure le pilotage et la coordination des politiques sociales, sportives, de jeunesse, de vie associative et d'éducation populaire et leur mise en oeuvre. A ce titre, elle en définit les conditions et veille à la cohérence de l'application des orientations et instructions données par les ministres.
Dans ces domaines, elle peut être chargée, par arrêté des ministres chargés des affaires sociales, de la ville, de la jeunesse, des sports, de la vie associative et du logement, de missions dans une ou plusieurs régions.
Dans l'exercice de ses compétences, la DRJSCS contribue à l'insertion sociale et professionnelle de la jeunesse et des personnes vulnérables, ainsi qu'à l'accès au logement de ces dernières personnes.
Les politiques sociales visées portent notamment sur :
la prévention et la lutte contre les exclusions ;
la protection des personnes vulnérables et l'accès à l'hébergement de ces dernières ;
l'intégration sociale des personnes handicapées ;
les actions sociales de la politique de la ville ;
la prévention et la lutte contre les discriminations ;
la promotion de l'égalité des chances ;
la formation et la certification dans le domaine des professions sociales, et la certification dans le domaine des professions de santé non médicales.
Les politiques de jeunesse, de vie associative et d'éducation populaire portent notamment sur :
l'information de la jeunesse, son intégration et son engagement dans la société, le développement de son autonomie et sa mobilité internationale ;
la qualité éducative des loisirs collectifs des enfants et des jeunes et la sécurité des usagers accueillis dans les accueils collectifs de mineurs ;
la formation et la certification dans le domaine de l'animation ;
la promotion de l'éducation populaire aux différents âges de la vie ;
le développement de la vie associative, la formation et la reconnaissance des bénévoles et la promotion du volontariat.
La direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale est chargée de la mise en oeuvre des politiques de l'Etat en matière de formation initiale et continue dans ses champs de compétence. Elle contribue, dans ce cadre, à l'observation des emplois et des métiers et analyse les besoins régionaux en personnels qualifiés. Pour la mise en oeuvre de ces missions, elle apporte, en tant que de besoin, son concours à d'autres services de l'Etat, à des collectivités territoriales ou à des établissements publics.
Sous l'autorité des ministres chargés de la jeunesse, des sports et de la vie associative, le directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale recense les besoins de formation, délivre les diplômes pour lesquels il reçoit délégation de ces ministres, désigne et organise les jurys relatifs à ces diplômes, contrôle et évalue les organismes de formation. Il contribue par ailleurs, et en coordination avec le réseau des établissements publics placés sous la tutelle des ministres concernés, à la mise en oeuvre de l'offre publique de formation.
Sous réserve des compétences exercées par d'autres autorités administratives au nom de l'Etat, pour les diplômes en travail social, le préfet de région ou, par délégation, le DRJSCS, instruit les demandes d'enregistrement des établissements de formation qui préparent aux diplômes de travail social. Il exerce le contrôle sur ces établissements et évalue la qualité des enseignements. Il organise les examens, préside les jurys et délivre les diplômes.
Le préfet de région ou, le cas échéant, par délégation, le directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, apporte, en tant que de besoin, le concours et l'expertise des services compétents au président du conseil régional pour l'élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles dans le champ social, de l'animation, de la jeunesse, de l'éducation populaire, de la vie associative et des sports.
Pour l'ensemble des missions énumérées ci-dessus, le DRJSCS peut solliciter, notamment, le concours des personnels et des moyens des directions départementales de la cohésion sociale ou des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations de la région, en accord avec les préfets des départements concernés.
La direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale exerce également les missions suivantes :
elle est chargée de la planification, de la programmation, du financement et du suivi des actions mises en oeuvre dans la région, notamment par les préfets de département, au titre des politiques sociales, sportives, de jeunesse, de vie associative et d'éducation populaire ;
elle est chargée de l'observation et de l'évaluation de ces politiques. A ce titre, elle contribue notamment à l'observation et à l'analyse des besoins sociaux des populations défavorisées, en particulier dans les domaines de l'hébergement et du logement social ;
elle apporte son expertise et son appui technique aux préfets de département, notamment en matière de contrôle et d'inspection des accueils collectifs de mineurs, des établissements d'activités physiques et sportives et des établissements sociaux ;
sous l'autorité du préfet de région, elle est chargée du secrétariat des instances régionales de concertation ou de pilotage dans les domaines de la cohésion sociale, des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative ;
dans l'exercice de ses compétences, elle veille à la cohérence de ses initiatives et interventions avec celles des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale, des établissements publics et des personnes morales de droit public et privé ;
elle apporte son concours au délégué de l'ACSE dans la région et assure le secrétariat du comité régional pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.
Les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale sont organisées en 5 pôles :
le pôle « cohésion sociale, jeunesse, vie associative » ;
le pôle « formations et certification » ;
le pôle « sports » ;
la pôle « fonctions supports-administration générale » ;
le pôle « fonctions stratégiques et transverses d'ingénierie sociale ».
Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi sont des services déconcentrés communs au ministère de l'Economie, de l'Industrie et de l'Emploi et au ministère du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville. A leur tête est nommé, par arrêté ministériel, un directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, placé sous l'autorité du préfet de région.
Dans chaque région, la Direccte est créée par fusion :
de la direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP) ;
de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DTTEFP) ;
pour partie, des services départementaux et régionaux d'inspection du travail, d'emploi et de politique agricoles chargés des missions d'inspection du travail dans les directions régionale et départementales de l'agriculture et de la forêt ;
de la direction régionale du travail dans les transports ;
de la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;
de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, pour les missions qui relèvent du ministère de l'Economie, de l'Industrie et de l'Emploi ;
de la direction régionale du commerce extérieur ;
de la délégation régionale au commerce et à l'artisanat ;
de la délégation régionale au tourisme ;
du chargé de mission régional à l'intelligence économique.
La création effective des Direccte doit intervenir au plus tard le 1er juillet 2010.
Dans chaque région, la Direccte exerce ses missions sous l'autorité du préfet de région et, pour les missions relevant de sa compétence, sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département, à l'exception de celles relatives aux actions d'inspection de la législation du travail, d'une part, et des pouvoirs d'enquête et d'investigation exercés sous le contrôle de l'autorité judiciaire, d'autre part.
Sous réserve des compétences attribuées à d'autres services ou établissements publics de l'Etat, elle est chargée :
de la politique du travail et des actions d'inspection de la législation du travail ;
des actions de développement des entreprises et de l'emploi, notamment dans les domaines de l'innovation et de la compétitivité des entreprises, en France et à l'étranger, du marché du travail, de la formation professionnelle continue, de l'industrie, du commerce, de l'artisanat, des professions libérales, des services et du tourisme, ainsi que de celles, définies par le ministre chargé de l'économie, dans les domaines de l'intelligence économique et, pour ce qui la concerne, de la sécurité économique ;
des actions de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises, de protection économique des consommateurs et de sécurité des consommateurs ainsi que de
contrôle dans le domaine de la métrologie.
En relation, le cas échéant, avec d'autres administrations compétentes, la Direccte assure le pilotage des politiques de l'Etat susmentionnées, au besoin en élaborant un plan d'action régional, et évalue la performance de leur application.
Elle met en oeuvre les actions de développement des entreprises, celles relatives aux relations commerciales entre entreprises, ainsi que les actions en matière de travail, d'emploi et de formation professionnelle.
Dans le cadre des directives du directeur général du travail (administration centrale), le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi :
met en oeuvre au plan régional la politique définie par les pouvoirs publics afin d'améliorer les relations collectives et individuelles et les conditions de travail dans les entreprises ;
définit les orientations générales des actions d'inspection de la législation du travail, qu'il organise,
coordonne, suit et évalue ;
coordonne l'action de ses services avec les autres services de l'Etat et les organismes chargés de la
prévention ou du contrôle, en matière d'inspection de la législation du travail, de prévention des risques
professionnels et d'amélioration des conditions de travail. A ce titre, il est tenu informé par l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail de ses interventions dans la région ;
assure le suivi de la négociation collective dans les entreprises et au niveau territorial ;
est chargé des relations avec les autorités judiciaires, sous réserve des attributions confiées par la loi aux inspecteurs du travail ;
exerce les pouvoirs propres qui lui sont conférés par les dispositions en vigueur ou sur le fondement de telles dispositions.
Chaque direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi comprend 3 pôles :
un pôle « politique du travail », chargé de la politique du travail et des actions d'inspection de la législation du travail ;
un pôle « entreprises, emploi et économie », chargé des actions de développement des entreprises et de l'emploi ;
un pôle « concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie », chargé notamment des actions de contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre entreprises, de protection économique des consommateurs et de sécurité des consommateurs.
En outre, les Direccte peuvent disposer d'un secrétariat général.
Chaque direction régionale comprend également des unités territoriales (UT) qui, concrètement, remplacent les ex-DDTEFP. Ces unités territoriales comportent des sections d'inspection du travail. La délimitation géographique d'une section peut recouvrir tout ou partie d'une ou plusieurs unités territoriales. En outre, lorsque la démographie, les conditions économiques ou les caractéristiques des bassins d'emploi le justifient, des unités territoriales dont le ressort n'est pas départemental peuvent être créées par arrêté ministériel, sur proposition du préfet de région.
Les UT sont placées sous l'autorité fonctionnelle des préfets de département pour l'exercice de leurs compétences départementales.
Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement sont des services déconcentrés relevant du ministre chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, mises à disposition en tant que de besoin des ministres chargés du logement et de la ville. A leur tête est nommé, par arrêté ministériel, un directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement, placé sous l'autorité du préfet de région.
Les DREAL sont créées à la date de nomination de leur directeur et au plus tard le 1er janvier 2011.
Dans chaque région, la DREAL est créée par fusion :
de la direction régionale de l'équipement ;
de la direction régionale de l'environnement ;
de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, à l'exclusion de ses missions de développement industriel et de métrologie.
Elle comprend un siège et des unités territoriales.
Dans la région, sous l'autorité du préfet de région, et sous réserve des compétences du préfet de département et des compétences attribuées à d'autres services ou établissements publics de l'Etat, la DREAL assure les missions suivantes :
elle est chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre les politiques de l'Etat en matière, entre autres, d'environnement, de développement et d'aménagement durables, notamment dans les domaines de la prévention et de l'adaptation aux changements climatiques, de la préservation et de la gestion des ressources, du patrimoine naturel, des sites et des paysages, de la biodiversité, de la construction, de l'urbanisme, de l'aménagement durable des territoires, des déplacements, des infrastructures et des services de transport ;
elle est chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre les politiques de l'Etat en matière de logement, notamment le développement de l'offre de logements, la rénovation urbaine et la lutte contre l'habitat indigne ;
elle assure le pilotage et la coordination des politiques relevant du ministre chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et de celles relevant du ministre chargé du logement mises en oeuvre par d'autres services déconcentrés. Elle assure la coordination de la mise en oeuvre de ces politiques avec les actions des établissements publics de l'Etat concernés ;
elle veille au respect des principes et à l'intégration des objectifs du développement durable, réalise ou fait réaliser l'évaluation environnementale de ces actions et assiste les autorités administratives compétentes en matière d'environnement sur les plans, programmes et projets ;
elle promeut la participation des citoyens dans l'élaboration des projets ayant une incidence sur l'environnement ou l'aménagement du territoire ;
elle contribue à l'information, à la formation et à l'éducation des citoyens sur les enjeux du développement durable et à leur sensibilisation aux risques.
A noter : la DREAL peut être chargée, par arrêté du ministre chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, de missions présentant en tout ou partie un caractère interrégional.
La nouvelle organisation de l'administration de l'Etat au niveau départemental est structurée de la manière suivante, autour du préfet de département :
la préfecture ;
2 ou 3 directions départementales interministérielles (DDI), à savoir la direction départementale des territoires, à laquelle s'ajoutent soit la direction départementale de la cohésion sociale et la direction départementale de la protection des populations, soit la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations ;
l'inspection d'académie ;
la direction départementale des finances publiques ;
les services chargés de la sécurité intérieure.
Seules la préfecture et les directions départementales interministérielles font l'objet d'un développement dans ce dossier.
Rappelons également que le préfet de département a une autorité fonctionnelle sur les unités territoriales des DREAL et des Direccte.
Le réseau des préfectures évolue pour intégrer les principes de la réforme, notamment la montée en puissance du niveau régional comme échelon du management stratégique de l'Etat sur le territoire ainsi que la création des directions départementales interministérielles. Cette dernière conduit ainsi à réaffirmer les missions de la préfecture de département que sont la permanence, la continuité de l'Etat et sa représentation, la garantie du fonctionnement de la vie démocratique, des libertés publiques et de l'expression des citoyens, l'exercice des prérogatives de puissance publique (déclaration d'utilité publique, ordre public...), la sécurité intérieure et la sécurité civile, ainsi que la gestion de l'immigration (voir ci-dessous). Bien sûr, les préfectures continuent à exercer des fonctions de coordination des services déconcentrés de l'Etat, facilitées par la réduction du nombre de directions départementales.
Par ailleurs, le préfet dirige et coordonne aussi l'action des services de l'Etat non concernés par la réorganisation de l'administration territoriale mais qui contribuent aux politiques interministérielles, notamment en matière de prévention de la délinquance et de politique de la ville. Cette fonction de coordination interministérielle doit être bien identifiée au sein de la préfecture, par exemple par le renforcement du secrétariat général au travers d'une mission spécifique de coordination interministérielle. S'agissant de la politique de la ville, compte tenu des contextes très différents d'un département à l'autre et de la présence éventuelle d'un préfet à l'égalité des chances ou d'un sous-préfet « ville », l'organisation du service qui en est chargé est laissée à l'appréciation des préfets.
A noter : les sous-préfectures ne sont pas directement touchées par la révision générale des politiques publiques, qui ne concerne que la réorganisation des préfectures. Elles doivent cependant évoluer pour tenir compte du nouveau schéma de l'administration territoriale. Dans son discours du 16 novembre 2009, le Premier ministre a indiqué que la sous-préfecture « deviendra progressivement une administration de mission, tournée vers le développement local, et venant en appui à l'action de proximité menée par le sous-préfet ».
Dans la préfecture du département de chaque chef-lieu de région ou dans la préfecture de la région où l'importance de la population étrangère le justifie, un service de l'immigration et de l'intégration est créé pour traiter de l'exercice du droit d'asile, de tous les aspects de l'admission au séjour, notamment de la délivrance des autorisations de travail et de l'immigration professionnelle, de la politique d'intégration des étrangers en situation régulière