Avec un taux de croissance annuel moyen de l'ordre de 5, 5 % par an depuis 1990, les services à la personnes se classent a u premier rang de l'économie française en termes de croissance des effectifs, évalués à 1 300 000 personnes. Une telle vitalité peut étonner tant le secteur est en butte à de nombreux freins qui pénalisent son développement :déficit de notoriété du secteur ; émiettement des opérateurs ; absence de reconnaissance des services à la personne de la part des pouvoirs publics ; faible attractivité des métiers... Elle demeure toutefois insuffisante pour répondre aux besoins qui se profilent au regard de l'évolution des modes de vie et du vieillissement de la population. Le développement de ces services correspond donc à un double enjeu. Il s'agit tout autant d'exploiter « un gisement important de création d'emplois » que d' « améliorer la qualité de vie des Français » , comme l'a souligné Jean-Pierre Raffarin, lors de la présentation en décembre dernier de son « contrat France 2005 » (1).
C'est toute l'ambition du plan de développement des services à la personne dévoilé le 16 février par le ministre de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale, qui programme la création de 500 000 emplois. Doté de 1, 43 milliard d'euros sur 4 ans (2005-2008), ce texte, globalement bien accueilli par les associations d'aide à domicile (voir encadré), comprend 19 actions regroupées, comme cela avait été prévu par la convention nationale de développement de ces services signée le 22 novembre 2004 (2), en trois programmes-cadres.
Au menu du premier programme :l'accélération du développement des grandes enseignes multi-services de référence afin de « promouvoir un accès universel à des services de qualité ».
Avec le deuxième programme, il s'agit de réorganiser l'administration de l'Etat pour assurer aux services à la personne une meilleure reconnaissance, avec notamment la création d'une « Agence nationale des services à la personne ».
Par le troisième programme, enfin, le gouvernement entend adapter la réglementation pour « dynamiser le développement d'une offre plurielle de qualité ». La réalisation de cet objectif passera notamment par la mise en place, au plus tard le 1er janvier 2006, d'un nouvel outil, « plus simple et plus sûr », d'accès aux services : le « chèque emploi-service universel ». Il devrait permettre de rémunérer tous les services à la personne, que ceux-ci soient rendus par des structures prestataires, des mandataires - chargés de la gestion des procédures administratives - ou des personnes employées directement. Les entreprises seront inciter à cofinancer ce chèque grâce à un crédit d'impôt. Alors que les particuliers employeurs bénéficieront d'un allégement de charges patronales de sécurité sociale.
L'amélioration des droits sociaux, des conditions de rémunération et de formation des salariés du secteur est également une priorité. Le plan prévoit notamment d'étendre, au cours des prochains jours, à toute la branche de l'aide à domicile à but non lucratif les dispositions de l'accord du 29 mars 2002 revalorisant de 24 % les grilles de rémunération du secteur (3).
Les procédures d'agrément seront par ailleurs simplifiées et clarifiées, avec notamment l'institution d'un agrément national. Au-delà, le gouvernement annonce un « plan de développement accéléré de la validation des acquis de l'expérience ». Et propose aux partenaires sociaux de se saisir dès à présent de six thèmes, au premier rang desquels « la lutte contre le temps partiel subi » et « la prise en compte de la pénibilité du travail dans les métiers des services à la personne ».
Partant du constat que « l'un des obstacles au développement des services à la personne provient du manque de notoriété du secteur, de l'émiettement des opérateurs et des difficultés que cet émiettement soulève du point de vue de la mise en relation entre l'offre et la demande de services », le plan appuie la construction d' « enseignes de référence », c'est-à-dire de marques, qui seront « associées à un engagement de qualité de service » et devront être « aussi nombreuses que nécessaire pour répondre aux attentes » de la population.
Un certain nombre d'enseignes existent déjà, relevant de l'économie sociale comme de l'économie privée lucrative. Elles proposent soit la réalisation d'une ou de plusieurs catégories de services à la personne sous le mode prestataire ou sous le mode mandataire, soit un service d'intermédiation entre l'offre et la demande sous différentes formes, par exemple des plates-formes de services, des contrats d'assistance, l'émission de titres donnant accès à des services à la personne, des conciergeries d'entreprises... La plupart de ces enseignes sont encore récentes et de petite taille. « Mais leur croissance est souvent très rapide », note le gouvernement.
La construction de marques devrait constituer « un triple levier de développement, à la fois économique, qualitatif et social ». Economique car elle fera connaître ces services au grand public. Qualitatif car l'enseigne, qui engage le nom et la réputation d'une association ou d'une entreprise, « constitue l'un de ses principaux actifs économiques. Les efforts nécessaires à son développement et à sa diffusion sont souvent longs et importants. Une fois ces efforts réalisés, l'entrepreneur a un intérêt objectif majeur à défendre la réputation de son enseigne », par une procédure stricte de recrutement, la mise en place d'une charte de qualité, des enquêtes de satisfaction régulières auprès des utilisateurs, la certification d'un organisme indépendant... Social, enfin, car le développement des enseignes devrait « accélérer le processus de professionnalisation et d'élévation des rémunérations effectives dans le secteur », et ainsi rendre ce dernier plus attractif. En effet, la configuration actuelle des structures, « de très petite taille » et « très spécialisées dans une seule catégorie de services », limite les possibilités d'évolution des carrières et des salaires et entretient une forte prévalence du temps partiel subi, et donc la faiblesse des rémunérations.
L'Agence nationale des services à la personne qu'il est proposé de créer aurait notamment pour mission de soutenir le développement des marques en voie de constitution. En effet, 4 grandes enseignes d'envergure nationale sont en cours de réalisation :
l'une unissant le réseau des Associations d'aide à domicile en milieu rural (UNADMR ) (65 000 salariés), le groupe de retraite et de prévoyance AG2R (500 000 entreprises clientes et 5 millions de particuliers bénéficiaires) et le Crédit mutuel (10 millions de sociétaires et de clients). « Le potentiel de recrutement de cette enseigne est évalué à 30 000 personnes par an au cours des 3 prochaines années », souligne le plan ;
la deuxième sous l'impulsion de l'Union nationale des associations de soins et de services à domicile ( Unassad ) (80 000 salariés), de la Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF) (38 millions de bénéficiaires d'une couverture santé, 2 000 services mutualistes de soins et d'accompagnement) et de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (Unccas ) (3 300 CCAS ou CIAS). Selon le document, « l'Unassad, qui embauche aujourd'hui 15 000 personnes par an, prévoit dans ce contexte et compte tenu des conditions créées par la mise en œuvre du plan, de doubler ce taux de croissance » ;
la « Maison du particulier employeur » en cours de développement par la Fédération des particuliers employeurs (Fepem), qui vise à la mise en relation de l'offre et de la demande de services (3 millions de personnes concernées :particuliers employeurs et salariés) ;
une plate-forme de services commune à la Caisse d'épargne (26 millions de clients, 4 700 agences), la MACIF (4, 5 millions de foyers assurés) et la MAIF (2, 5 millions de foyers assurés), qui souhaitent compléter leur offre de services bancaires et assurantiels à destination de leurs clients et sociétaires par une offre spécifique en matière de services à la personne.
Certaines initiatives de moindre importance seront également soutenues. Notamment celle de la Fédération nationale de l'aide à domicile (FNAID ) qui, au moyen notamment d'un partenariat avec Familles de France, entend bâtir une enseigne multiservice à part entière dans le domaine des services à la personne. Ou encore celle de l'Adessa, née il y a 3 ans de la fusion de deux réseaux associatifs, qui souhaite « resserrer ses partenariats opérationnels et accroître la notoriété de son offre de services ».
En complément de la montée en puissance de ces enseignes, le gouvernement entend donner son appui à la mise en œuvre d'un plan de communication destiné à mieux faire connaître les services à la personne au grand public ainsi qu'aux salariés attirés par le potentiel de développement de ce secteur.
Ainsi, le ministère de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale et le service d'information du gouvernement devraient engager une campagne de communication visant, d'une part, une meilleure connaissance par le grand public du contenu et de la diversité des services à la personne et des moyens d'y accéder et, d'autre part, une meilleure connaissance par les salariés, les demandeurs d'emploi et les jeunes à la recherche d'une orientation professionnelle, des métiers des services à la personne et des nouvelles perspectives de carrière qui y sont offertes.
La campagne d'information sur le contenu des services à la personne est prévue pour septembre 2005. Une seconde phase ciblée sur le chèque service universel devrait démarrer en janvier 2006.
En octobre 2005 devraient se tenir dans plusieurs villes de France des « assises de la professionnalisation », avec le concours des différentes catégories d'employeurs concernés (représentants des particuliers employeurs, entreprises, associations, centres communaux d'action sociale...), des organisations représentatives des salariés et des collectivités locales qui souhaiteront s'y associer.
C'était l'une des principales demandes des intervenants du secteur (associations, entreprises, particuliers employeurs, centres communaux d'action sociale...), qui ont aujourd'hui à faire face à une vingtaine de services de l'Etat. Une « Agence nationale de développement des services à la personne » devrait aussi voir le jour. Dotée d'un budget de 117, 4 millions d'euros sur quatre ans (2005-2008), elle devrait être opérationnelle au 1er janvier 2006. Le dialogue entre les professionnels du secteur et les pouvoirs publics sera par ailleurs renforcé.
Six missions seront confiées à cette agence, chargée de « promouvoir le développement et la qualité des services à la personne » :
le suivi et la mise en œuvre des mesures inscrites dans le plan ;
l'évaluation et la promotion de la qualité des services à la personne ;
la promotion du développement économique du secteur et des enseignes ;
la promotion du développement social et de l'attractivité du secteur pour les salariés grâce, notamment, à une fonction d'animation et de structuration de la négociation collective et une fonction de développement et d'évaluation des filières de formation du secteur ;
l'information des particuliers et des professionnels sur les règles applicables dans le secteur ;
l'animation et la coordination du réseau d'information sur les services à la personne.
Pour les mener à bien, elle disposera, dans son champ de compétence, d'un pouvoir d'instruction sur les administrations semblable à celui du médiateur de la République, ainsi que de ressources (voir tableau ci-contre) visant à promouvoir le développement économique du secteur au plan national et à financer les coûts de développement du chèque service universel . Par ailleurs, le directeur de l'agence devra être consulté sur les projets de lois et de décrets ayant un impact spécifique dans le domaines des services à la personne.
L'Agence nationale des services à la personne devrait prendre la forme d'un établissement public placé sous la tutelle du ministre chargé de l'emploi. Son conseil d'administration associerait des représentants des opérateurs du secteur, des organisations syndicales et des collectivités locales ainsi que des ministères principalement concernés.
Parce que le dialogue entre les représentants des professionnels du secteur et des administrations compétentes est actuellement « insuffisamment structuré », une commission permanente de concertation propre aux services sera mise en place d'ici à septembre 2005, sur le modèle de ce qui existe pour l'industrie.
Pour Jean-Louis Borloo, il faut « lever en même temps l'ensemble des freins » qui ralentissent le développement du secteur des services à la personne. En effet, « rien ne servirait d'aider les entrepreneurs à se développer si ces derniers, faute d'une action déterminée en faveur des conditions de formation et de travail des salariés, ne parvenaient pas à embaucher. De même, cet effort resterait encore faiblement efficace si, parallèlement, les charges pesant sur le travail continuaient à entretenir une distorsion forte entre le travail déclaré et le travail au noir. » Dans cette perspective, le plan présenté retient trois objectifs :
pour les personnes bénéficiaires du service, « promouvoir un accès universel à des services de qualité » ;
pour les salariés, améliorer les conditions d'exercice de leur métier et en faciliter l'accès ;
pour les entrepreneurs, donner un cadre de réglementation favorable au développement de leur activité et à la promotion de la qualité de leurs prestations.
Pour lutter contre le principal obstacle au développement du secteur, le travail au noir, il faut, considère le ministère, rendre le coût du service déclaré inférieur au coût du non déclaré, simplifier l'accès au service déclaré et informer sur les risques et les méfaits du travail au noir. Ces trois objectifs sont poursuivis à travers trois actions :l'allégement des charges sociales pesant sur les services à la personne, l'institution du chèque service universel et la simplification des conditions de recours aux services à la personne.
« Le principal facteur de distorsion entre le coût du travail déclaré et le coût du travail au noir résultant du poids des charges sociales », le plan comporte des mesures d'allégements à l'intention des employeurs particuliers et des prestataires de services agréés.
Le plan prévoit que, à compter du 1er janvier 2006, les particuliers employeurs de services éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile (4) bénéficieront d'un allégement de 15 points de charges patronales de sécurité sociale, à condition qu'ils cotisent sur une assiette réelle de rémunération et non sur une base forfaitaire (sur ce dispositif de renonciation à la base forfaitaire, voir).
Cet allégement devrait être forfaitaire, c'est-à-dire qu'il devrait être égal à 15 points de charges sociales quel que soit le niveau de rémunération du salarié.
Selon le plan, le coût pour les finances publiques de cette mesure, au cours de sa première année d'application, est estimé à 270 millions d'euros. Mais, « compte tenu de l'impact de cet allégement de charges sur la dynamique de création d'emplois [...], ce coût devrait décliner rapidement et fortement au cours des 2 années suivantes ». Il passerait ainsi, selon les estimations du ministère de l'Emploi, à 180 millions d'euros en 2007 et à 90 millions d'euros en 2008.
Le plan propose d'élargir, pour les prestataires de services agréés, à compter du 1er janvier 2006, la liste des activités éligibles à l'exonération totale de charges patronales de sécurité sociale.
Actuellement, les prestataires agréés de services à la personne bénéficient d'une exonération totale de charges patronales de sécurité sociale uniquement lorsqu'ils interviennent au domicile d'une personne âgée de plus de 70 ans ou d'une personne âgée dépendante ou handicapée. De fait, explique le ministère, « les services à la personne ne se sont véritablement développés, sous la forme de services prestataires, qu'auprès de ces catégories de personnes ». Pour les autres publics, c'est essentiellement sous la forme de services « mandataires » qu'ils se sont implantés, du fait d'un mode de calcul des cotisations plus favorable au mandataire et de l'assujetissement du prestataire à un ensemble de charges, en particulier fiscales (TVA ou taxe sur les salaires), auxquelles échappent le mandataire et l'emploi direct de gré à gré. En outre, l'éligibilité du prestataire aux allégements de charges généraux sur les bas salaires - dit « allégement Fillon » (5) - « ne suffit pas à compenser cette distorsion ».
La définition de la liste des activités agréées ouvrant droit à l'exonération totale de charges patronales pour les prestataires devrait être déterminée à l'issue d'une concertation avec l'ensemble des prestataires et organisations représentatives du secteur.
Pour remédier aux insuffisances du chèque emploi-service - outil de simplification mais pas de solvabilisation - et du titre emploi-service - outil de solvabilisation trop peu développé -, Jean-Louis Borloo propose d'instituer un « chèque emploi-service universel » (CESU) se substituant à ces deux dispositifs tout en reprenant et en élargissant leurs fonctionnalités. « En d'autres termes, explique le plan, tout ce qui était possible avec le chèque emploi-service ou avec le titre emploi-service demeurerait possible, dans les mêmes conditions, avec le chèque emploi-service universel. Mais, par rapport au chèque emploi-service et au titre emploi-service, le chèque emploi-service universel ouvrirait de nouvelles possibilités. »
Le chèque emploi-service universel devrait être accessible à tous au 1er janvier 2006 et permettrait de rémunérer tous les services à la personne, que ceux-ci soient rendus par des structures prestataires ou mandataires, ou dans le cadre de l'emploi direct (gré à gré).
Comme le chèque emploi-service, le CESU devrait prendre la forme d'un chéquier constitué, d'une part, d'un titre de paiement et, d'autre part, d'un volet social qu'il suffira de renvoyer à l'Urssaf si le bénéficiaire choisit d'être lui-même l'employeur. Et, comme le titre emploi-service, il devrait être un instrument de solvabilisation puisqu'il pourrait être cofinancé par un employeur public ou privé, une mutuelle, une caisse de retraite, un assureur, une collectivité publique, un organisme de protection sociale...
Là où aujourd'hui moins de 1, 5 % des salariés et des agents de la fonction publique bénéficient d'un programme de services à la personne cofinancé par leur employeur, l'objectif du gouvernement est de « porter cette proportion à au moins 10 % en 3 ans ». Selon le plan, « cette seule mesure pourrait permettre de créer plus de 200 millions d'heures de travail, soit plus de 135 000 emplois équivalent temps plein ». Pour les gestionnaires de prestations sociales (départements avec l'allocation personnalisée d'autonomie, caisses de retraite pour leur action sociale...), « le chèque emploi-service universel devrait être un instrument de versement de l'aide garantissant le libre choix du bénéficiaire, tout en permettant au gestionnaire de s'assurer que l'aide est bien utilisée conformément à son objet ».
Les sommes payées par l'utilisateur du chèque emploi-service universel devraient ouvrir droit aux réductions d'impôt existantes pour l'emploi d'un salarié à domicile. Quant à l'abondement de l'employeur, il devrait faire partie des charges déductibles de l'entreprise et devrait être exonéré de cotisations sociales dans la limite d'un plafond identique à celui prévu pour l'actuel titre emploi-service (1 830 € par mois et par salarié) et indexé automatiquement sur l'évolution des prix. En outre, cet abondement de l'employeur devrait ouvrir droit à un crédit d'impôt spécifique de 25 %.
Pour les prestataires et les salariés effectuant le service, le CESU devrait être à la fois un instrument de développement de la demande et de sécurisation des paiements. En effet, le titre de paiement qui lui est associé devrait constituer, selon le ministère de l'Emploi, une créance certaine adossée à l'actuelle centrale de règlement des titres emploi-service et devrait être compensable dans le réseau bancaire dans les mêmes conditions qu'un chèque bancaire ordinaire.
La diffusion du chèque emploi-service universel auprès des cofinanceurs potentiels devrait s'appuyer sur un réseau structuré d'émetteurs chargés d'en promouvoir l'utilisation, auquel certains groupes bancaires pourraient prendre part.
Cette diffusion devrait être relayée par une campagne de communication nationale en janvier 2006, date de lancement du dispositif.
Le plan « Borloo » prévoit de clarifier et d'actualiser, dès mai 2005, la liste des activités ouvrant droit à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile. Il s'agit, notamment, de préciser clairement dans les textes qu'entrent dans le champ de la réduction d'impôt les activités de livraison de courses ou d'accompagnement des personnes âgées en dehors de leur domicile destinées à leur permettre d'effectuer des actes de la vie courante et notamment le transport de ces personnes lorsque ces activités sont dans le prolongement direct d'une activité de service à la personne. Il en irait de même des activités de coiffure ou d'esthétique à domicile pour des personnes âgées dépendantes ou handicapées ayant des difficultés à se déplacer hors de chez elles.
Le plan envisage également de simplifier, à partir de 2006, les conditions d'octroi des allégements de charges pour les particuliers employant une aide à domicile . Cela devrait passer par un déplafonnement complet du nombre d'heures ouvrant droit à une exonération totale de charges patronales de sécurité sociale. En conséquence, le plafond mensuel de rémunération (65 fois le SMIC horaire) au-delà duquel les personnes âgées dépendantes ou les personnes handicapées ne bénéficient plus de l'exonération totale de charges devrait être supprimé. En outre, le bénéfice des exonérations de charges à compter de 70 ans deviendrait automatique : il ne serait donc plus nécessaire de formuler une demande préalable.
Enfin, sous l'égide de l'Agence nationale pour le développement des services à la personne, devrait être diffusé en janvier 2006 un livret d'emploi des services à la personne destiné aux particuliers présentant les différentes aides existantes, les règles pratiques à connaître pour recourir aux services à la personne, les organismes à solliciter pour obtenir une information ponctuelle. Les informations contenues dans ce livret seront régulièrement mises à jour sur un site Internet spécifique.
Le plan de développement des services à la personne tend à revaloriser les conditions dans lesquelles ces métiers sont exercés en améliorant les droits des salariés, en proposant aux partenaires sociaux de négocier un certain nombre d' « axes de progrès » et en mettant en œuvre rapidement des mesures en termes de formation et d'orientation des salariés.
Actuellement, dans un grand nombre de cas, les droits sociaux des salariés du particulier employeur sont calculés sur la base du SMIC, quel que soit le salaire effectif. « Cette règle peut être très pénalisante pour les salariés qui voient l'ensemble de leurs prestations sociales en espèces (retraite, maladie, maternité, chômage) calculé par référence au SMIC horaire, même si leur niveau de rémunération effectif est supérieur. » C'est pourquoi le plan propose de conditionner le bénéfice de l'allégement de charges forfaitaire de 15 points à la renonciation, par le particulier employeur, au mécanisme de cotisation sur une base forfaitaire de rémunération égale au SMIC.
Selon le ministère, pour une très large majorité d'employeurs, évaluée à plus de 75 %, le surcoût en résultant - lié à l'augmentation des charges sur la fraction de salaire supérieure au SMIC et à l'ajustement de la rémunération brute du salarié nécessaire au maintien de sa rémunération nette - « serait plus que compensé par l'allégement forfaitaire de charges à hauteur de 15 points ».
« Cette mesure ne renforcerait pas seulement l'attractivité du secteur pour les salariés. Elle constituerait également une forte incitation du salarié à demander ou à accepter d'être déclaré » puisque cela lui permettrait d'accéder à une protection sociale à part entière.
Le plan Borloo prévoit d'étendre, dès mars 2005, à tous les salariés employés par les prestataires d'aide à domicile à but non lucratif les dispositions de l'accord de branche du 29 mars 2002 revalorisant de 24 % sur 3 ans les grilles moyennes de rémunération (6). 80 000 salariés du secteur « verraient ainsi leur situation s'améliorer très significativement ». Un arrêté d'extension devrait être pris « dans les prochains jours ». Pourquoi cette mesure intervient-elle seulement maintenant ? Par un accord du 20 janvier 2005 (7), les représentants de la branche de l'aide à domicile et ceux de la branche associative sanitaire, sociale et médico-sociale (Unifed) ont délimité leurs champs conventionnels respectifs et « ainsi mis un terme à l'imbroglio juridique qui, depuis bientôt 3 ans, empêchait l'extension de cet accord », explique le ministère de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale.
Le gouvernement propose aux partenaires sociaux d'engager dès aujourd'hui des négociations autour de six thèmes :
la lutte contre le temps partiel subi, l'une des principales causes de la faible attractivité des services à la personne ;
l'institution dans la branche du particulier employeur d'un fonds de contribution au remboursement des frais de transport auxquels doivent faire face les salariés. Ce fonds serait financé par une contribution patronale dont il reviendrait aux partenaires sociaux de déterminer le montant ;
l'accélération du processus de couverture et d'unification du champ de la négociation collective pour les différentes catégories d'employeurs, en particulier pour le secteur des associations d'aide à domicile où il devrait aboutir à la fin de l'année 2005. A terme, explique le plan, l'objectif structurant proposé aux partenaires sociaux est de parvenir à une convention collective commune aux prestataires de services à la personne, déterminant un socle de règles s'appliquant à l'ensemble des salariés du secteur, qu'ils relèvent de l'économie privée de droit commun ou de l'économie privée associative. Cette convention commune pourrait être déclinée, en tant que de besoin, par des conventions spécifiques applicables aux différentes catégories de métiers des services à la personne ;
la définition des modalités de prise en compte de la pénibilité du travail dans les métiers des services à la personne ;
la détermination des conditions de développement du cumul emploi-retraite (8) dans les métiers d'encadrement des services à la personne : « le secteur des services à la personne doit pouvoir constituer un champ privilégié pour le développement du cumul emploi-retraite en offrant à de jeunes retraités ayant exercé des fonctions d'encadrement dans le secteur public ou dans le secteur privé la possibilité de reprendre une activité leur permettant de faire bénéficier de leur expérience en matière de gestion et de management des structures de services aux personnes » ;
la définition des solutions à apporter pour remédier aux difficultés soulevées par l'isolement des salariés qui, « dans un grand nombre de cas, ne travaillent pas au sein d'une communauté de travail rassemblée dans les locaux de l'entreprise qui les emploie, mais au domicile de leur employeur ou des clients de leur employeur ».
Pour anticiper les besoins très importants en matière de recrutement, de formation et d'orientation auxquels va être confronté le secteur des services à la personne au cours des prochaines années, « il est néc