Le projet pour l’enfant définit les actions menées pour répondre aux besoins du jeune. Il est, dans ce cadre, intéressant de comprendre la terminologie administrative qui existe dans le champ de la protection de l’enfance pour désigner les différents modes d’intervention auprès de l’enfant et de sa famille. Derrière les fondements juridiques qui viennent d’être présentés, il existe un panel de mesures particulièrement diversifiées. Après l’évaluation de la situation (à la suite d’une information préoccupante ou d’une demande de la famille), le service de l’aide sociale à l’enfance peut orienter la famille vers différents services.
A. L’ACCÈS AUX SERVICES DE DROIT COMMUN
Avant d’envisager une mesure au titre de la protection de l’enfance, il est nécessaire de s’interroger sur la possibilité de répondre autrement aux besoins de la famille et de l’enfant. Il peut s’agir de la mise en place d’un suivi par le service social de polyvalence dans une démarche d’accès aux droits. Certaines familles en grande difficulté sociale n’ont en effet pas recours aux aides pourtant proposées par la collectivité. Il peut s’agir par exemple du revenu de solidarité active, du droit au logement opposable, ou encore de l’obtention d’aides financières complémentaires pour élever l’enfant (notamment au titre des aides versées par la caisse d’allocations familiales).
Le recours aux dispositifs de droit commun doit permettre de prévenir les difficultés sociales rencontrées par la famille, mais aussi de satisfaire les besoins de l’enfant. La famille peut, à ce titre, être accompagnée dans la mise en place d’un suivi pour l’enfant auprès de professionnels spécialisés, en faisant par exemple le lien avec le centre médico-psycho-pédagogique (CMPP) ou encore avec un orthophoniste. Lorsque le parent est isolé, l’évaluation de la situation peut également permettre de mener des actions de prévention relevant du soutien à la parentalité ou de la lutte contre l’exclusion. Il est alors possible d’inscrire la famille au sein de réseaux plus larges, telles que les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP), ou encore de la mettre en contact avec des associations de quartier favorisant l’accès à la culture, aux loisirs ou encore aux vacances. Enfin, lorsque l’un des deux parents s’occupe seul de l’enfant, il peut être accompagné vers les procédures judiciaires pertinentes afin de percevoir une pension alimentaire, ou encore de se voir déléguer la totalité de l’autorité parentale.
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 222-2 à L. 222-4]
Cette aide en « milieu ouvert » est mise en œuvre par le département au titre de la protection administrative. Selon l’article L. 222-3 du code de l’action sociale et des familles, cette aide comporte, « ensemble ou séparément :
- l’action d’un technicien ou d’une technicienne de l’intervention sociale et familiale ou d’une aide-ménagère ;
- un accompagnement en économie sociale et familiale ;
- l’intervention d’un service d’action éducative ;
- le versement d’aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d’allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces ».
Par conséquent, l’aide à domicile ne se résume pas aux mesures administratives d’aide éducative à domicile. Elle comprend également des mesures de soutien ménager, d’aide à la gestion du budget familial ou encore des aides financières.
I. L’action d’un technicien de l’intervention sociale et familiale
Cette mission est souvent déléguée par le département à des associations prestataires de services. Il s’agit d’apporter aux parents le concours d’une aide-ménagère, mais aussi un accompagnement dans la gestion du quotidien avec les enfants. Il est indispensable que ce technicien de l’intervention sociale et familiale (TISF) ait un lien privilégié avec le service de l’aide sociale à l’enfance afin que les éléments traduisant une évolution positive de la situation familiale, mais aussi, le cas échéant, les inquiétudes de ce professionnel sur le développement des enfants ou encore les tensions au sein du domicile familial, puissent être relayés.
II. L’accompagnement en économie sociale et familiale
L’accompagnement en économie sociale et familiale a été créé par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, et ajouté à l’article L. 222-3 du code de l’action sociale et des familles. Le texte consacre cette mesure d’aide à domicile sans pour autant la définir. En pratique, cet accompagnement doit permettre d’aider les parents dans la gestion de leur budget en utilisant cette intervention comme un levier à une action éducative. Il s’agit d’une mesure administrative qui nécessite le recueil de l’accord écrit des parents.
III. Les aides financières
Elles ont pour objet de soutenir les familles en situation de grande pauvreté en complément des aides publiques qu’elles peuvent déjà percevoir. Leur nature et leur montant dépendent de la politique mise en œuvre au sein de chaque département.
Les pratiques diffèrent également en matière d’organisation, certains départements ont conservé un service d’aides financières au sein du service départemental de l’aide sociale à l’enfance, d’autres ont transféré cette compétence à des services sociaux de polyvalence, ce qui interroge alors sur la spécificité de ces aides.
Certains départements ont fixé des barèmes publiés au sein du règlement départemental d’aide et d’action sociales. Lorsque ces règlements et/ou ces barèmes existent, ils donnent de la visibilité sur la nature et le contenu des aides allouées. Ils permettent par ailleurs de garantir une égalité de traitement des administrés, si ce n’est au niveau national, au moins au sein d’un même département.
IV. L’aide éducative à domicile
L’aide éducative à domicile (AED) connaît également des évolutions. Cette mesure recouvre aujourd’hui une grande diversité d’actions allant de l’AED dite « classique » à l’AED « renforcée » en passant par le développement récent d’accueils de jour. Il s’agit ainsi de diversifier l’offre existante pour proposer aux enfants et à leur famille une aide adaptée à leurs besoins.
L’AED se traduit par un accompagnement éducatif auprès de l’enfant et de ses parents avec des modes d’intervention variés (visite à domicile, entretien au sein du service, activités individuelles avec l’enfant ou au contraire collectives, etc.).
L’AED « renforcée » consiste à assurer une intervention plus régulière et soutenue auprès de l’enfant et de sa famille, en allant parfois jusqu’à proposer un hébergement ponctuel. Elle peut également prendre la forme d’un accueil de jour régulier de l’enfant et de sa famille, parfois même quotidien, au sein d’un service dédié. Ces accueils de jour sont alors souvent des mesures limitées dans le temps.
L’aide éducative à domicile, quelle que soit sa forme, allie de plus en plus souvent un suivi individuel à des actions collectives, permettant aux familles de se rencontrer mais aussi aux enfants d’avoir accès aux sports, à la culture, aux loisirs, etc.
C. LES MESURES JUDICIAIRES EN MILIEU OUVERT
En dehors du placement, le juge des enfants peut prendre différentes mesures visant à maintenir l’enfant au sein de son milieu actuel. La mesure la plus fréquente est sûrement l’action éducative en milieu ouvert (AEMO) prévue par l’article 375-2 du code civil, mais le juge des enfants peut également prononcer des mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial (article 375-9-1 du code civil au titre de l’assistance éducative), ou encore des mesures judiciaires d’investigation éducative (C. proc. civ., art. 1183).
I. L’action éducative en milieu ouvert
L’aide éducative en milieu ouvert, ou action éducative en milieu ouvert selon la terminologie employée par le département, est le pendant judiciaire de l’aide éducative à domicile mise en œuvre par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance (cf. supra, B, IV).
L’AEMO se fonde sur l’article 375-2 du code civil. Selon ce texte, « chaque fois qu’il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel. Dans ce cas, le juge désigne, soit une personne qualifiée, soit un service d’observation, d’éducation ou de rééducation en milieu ouvert en lui donnant mission d’apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés matérielles ou morales qu’elle rencontre ». Cette personne suit l’enfant et adresse périodiquement au juge un rapport.
Par ailleurs, le texte précise que contrairement à une protection de nature administrative « le juge peut aussi subordonner le maintien de l’enfant dans son milieu à des obligations particulières ». Il peut alors s’agir d’assurer un suivi médical de l’enfant ou encore de garantir une scolarisation régulière. La mesure a ainsi pour finalité de protéger l’enfant en essayant de maintenir une cohabitation entre ce dernier et ses parents, aussi longtemps que possible sans le mettre en danger. Comme pour l’aide éducative à domicile (mesure administrative), le contenu des aides éducatives en milieu ouvert, de nature judiciaire, est très varié et peut aller d’un suivi ponctuel à des mesures dites renforcées, proposant un accompagnement soutenu de l’enfant et de sa famille avec, selon les structures, des possibilités d’accueil de jour ou encore d’hébergement exceptionnel.
II. La mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial
La mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF) a été introduite par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Elle remplace l’ancienne tutelle aux prestations sociales enfants (TPSE) qui était très peu utilisée. Elle est le pendant de la mesure administrative d’accompagnement en économie sociale et familiale prévu par l’article L. 222-3 du code de l’action sociale et des familles.
a. Définition et contenu de la mesure
Selon l’article 375-9-1 du code civil, la mesure d’aide à la gestion du budget familial peut être ordonnée par le juge des enfants lorsque les prestations familiales ou le revenu de solidarité active ne sont pas employés par leurs bénéficiaires pour les besoins liés au logement, à l’entretien, à la santé et à l’éducation des enfants et que l’accompagnement en économie sociale et familiale (cf. supra, B, II) n’apparaît pas suffisant. Lorsque ces deux conditions sont réunies, le juge des enfants peut ordonner que ces prestations soient, en tout ou partie, versées à une personne physique ou morale qualifiée, dite « déléguée aux prestations familiales ». Ce délégué prend toutes décisions, en s’efforçant de recueillir l’adhésion des bénéficiaires et de répondre aux besoins liés à l’entretien, à la santé et à l’éducation des enfants ; il exerce auprès de la famille une action éducative visant à rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations.
Le juge des enfants fixe dans sa décision la durée de la mesure, qui ne peut excéder deux ans. Elle peut, en revanche, être renouvelée par décision motivée. Au premier abord, la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial concerne les parents de l’enfant et donc des adultes, bénéficiaires de prestations sociales. Elle prend à ce titre l’apparence d’un accompagnement social des parents. Cette mesure relève pourtant de la compétence du juge des enfants et est considérée avant tout comme une mesure éducative qui poursuit au premier chef l’intérêt de l’enfant.
b. Une mesure judiciaire prononcée par le juge des enfants
L’article 1200-3 du code de procédure civile précise que le juge des enfants peut d’abord être saisi par l’un des représentants légaux du mineur. On peut ainsi imaginer qu’un parent saisisse le juge des enfants, soit en raison de sa propre difficulté à gérer les allocations qu’il perçoit, soit en raison de son inquiétude vis-à-vis des difficultés rencontrées par l’autre parent. Il est alors indifférent que les représentants de l’enfant soient en couple ou séparés. L’allocataire des prestations familiales, auxquelles ouvre droit le mineur (s’il est différent des parents), peut également saisir le juge. En effet, il est possible que l’allocataire ne soit pas le représentant légal de l’enfant, il en est ainsi d’un proche qui assume la charge effective de l’enfant sans pour autant être titulaire de l’autorité parentale.
Les institutions publiques peuvent également saisir le juge des enfants lorsqu’elles sont inquiètes pour un jeune ; il en est ainsi du procureur de la République mais aussi du maire de la commune de résidence de l’allocataire, seul ou conjointement avec l’organisme débiteur des prestations familiales. En outre, l’article 1200-3 in fine du code de procédure civile prévoit que le président du conseil départemental peut signaler au procureur de la République toute situation pour laquelle l’accompagnement en économie sociale et familiale est insuffisant. Cet ajout permet de rappeler la compétence de principe du président du conseil départemental au titre de la protection de l’enfance mais aussi la nécessité d’envisager la mise en place d’une mesure judiciaire chaque fois que la prise en charge administrative s’avère insuffisante pour protéger l’enfant.
La MJAGBF est ordonnée dans le cadre judiciaire, ce qui implique le respect des droits de la défense. Selon l’article 1200-4 du code de procédure civile, le juge des enfants avise de l’ouverture de la procédure :
- les représentants légaux du mineur ;
- l’allocataire ou l’attributaire des prestations familiales auxquelles ouvre droit le mineur ;
- le procureur de la République ;
- l’organisme débiteur des prestations familiales ;
- le président du conseil départemental de la résidence de l’allocataire ou de l’attributaire des prestations familiales.
Par ailleurs, il convoque l’allocataire ou l’attributaire des prestations familiales au moins huit jours avant la date de l’audience (C. proc. civ., art. 1200-4), et dès la première audience, le juge des enfants doit rappeler à l’allocataire des prestations familiales son droit d’être assisté par un avocat (C. proc. civ., art. 1200-5). Enfin, le juge des enfants se prononce sur la mesure d’aide à la gestion du budget familial par décision séparée des autres décisions relatives à l’assistance éducative (C. proc. civ., art. 1200-9).
c. La gestion du budget familial, prétexte à une mesure éducative
Il s’agit ainsi d’utiliser la gestion du budget familial comme un levier à la mise en œuvre d’une mesure de protection pour l’enfant. Selon Marc Pimpeterre, « les objectifs de la MJAGBF témoignent de différents objectifs parfois difficilement conciliables entre eux en oscillant entre contrôle social et outil éducatif d’aide à la fonction parentale. Elle consiste tout à la fois à se substituer et à soutenir. Il s’agit bien, en effet, de confier l’argent social à une tierce personne qui le transformera en un levier d’aide éducative. Par son intervention, le juge des enfants qui ordonne cette mesure cherche à réconcilier les deux aspects de l’aide et de la contrainte » (1).
Une étude réalisée par le CREAI et l’UNAF, fait également un bilan très positif de cette mesure. Selon elle, « les témoignages de quelques parents et de leurs délégués montrent que les domaines de vie impactés par le travail réalisé dans le cadre de la mesure sont larges, depuis les conditions matérielles de vie jusqu’aux loisirs en passant par la santé et la scolarité. Ce sont les capacités à exercer les fonctions parentales qui sont mises au travail dans la mise en œuvre de la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial. Les parents rencontrés, qui ne sont pas représentatifs de l’ensemble des familles accompagnées dans le cadre de la MJAGBF, estiment que le travail réalisé par leur délégué les a considérablement aidés […] » (2).
L’article 375-9-1 du code civil pose un principe de subsidiarité entre la mesure d’accompagnement en économie sociale et familiale qui est une mesure administrative, et la mesure judiciaire d’accompagnement à la gestion du budget familial. En effet, la MJAGBF ne pourra être mise en œuvre que si une mesure administrative d’accompagnement en économie sociale et familiale a été proposée à la famille et n’apparaît pas suffisante pour répondre à ses difficultés. En pratique, l’application de ce principe est mis à mal par le choix de certains départements de ne pas développer les mesures d’accompagnement en économie sociale et familiale faute de budget. Dans ces départements, certains juges des enfants ordonnent des mesures judiciaires à défaut de mesures administratives appropriées.
Dans son dixième rapport annuel (3), l’Observatoire national de l’enfance en danger (Oned) (aujourd’hui Observatoire national de la protection de l’enfance, ONPE) souligne que ces mesures ne sont pas toujours comptabilisées au sein des départements. Il est par conséquent difficile d’en avoir une vision exhaustive sur la France entière. Pour les quelques départements ayant remonté ce type de données, l’utilisation de ces mesures est très variable et oscille, en fonction des départements ayant répondu, entre 2 % et 21 % des mesures judiciaires prononcées pour l’année 2013.
III. La mesure judiciaire d’investigation éducative
L’article 1183 du code de procédure civile offre au juge des enfants des moyens d’investigations complémentaires lorsqu’il estime que les documents portés à sa connaissance ne sont pas suffisants pour prendre une décision.
a. Sa définition et son contenu
L’article 1183 du code de procédure civile prévoit que « le juge peut, soit d’office, soit à la requête des parties ou du ministère public, ordonner toute mesure d’information concernant la personnalité et les conditions de vie du mineur et de ses parents, en particulier par le moyen d’une enquête sociale, d’examens médicaux, d’expertises psychiatriques et psychologiques ou d’une mesure d’investigation et d’orientation éducative ».
La mesure judiciaire d’instigation éducative (MJIE) est encadrée par une circulaire du 31 décembre 2010 (4) et un arrêté du 2 février 2011 (5) ; elle remplace l’investigation d’orientation éducative (IOE) qui existait auparavant.
La circulaire du 31 décembre 2010 énonce que « dans le cadre d’une procédure d’assistance éducative, les informations et les préconisations contenues dans le rapport écrit doivent permettre au juge de vérifier si les conditions d’une intervention judiciaire sont réunies et de proposer si nécessaire des réponses en termes de protection et d’éducation, adaptées à la situation des intéressés ». Elle ajoute par ailleurs que « la mise en œuvre de l’investigation produit par elle-même souvent un changement dans les familles, en leur permettant d’entrer dans une démarche dynamique et peut contribuer à dénouer une situation de crise ou de blocage et ainsi éviter ou limiter le temps d’une intervention éducative judiciaire ». Au terme de la mesure, la famille peut par exemple accepter la mise en place d’une mesure de protection administrative.
L’article 2 de l’arrêté du 2 février 2011 rappelle que cette mesure « est destinée à fournir au magistrat des informations quant à la personnalité et aux conditions d’éducation et de vie du mineur et de ses parents. A ce titre, cette mesure est interdisciplinaire et modulable tant dans son contenu que dans sa durée […] ». Cette définition particulièrement large offre aux professionnels un cadre d’intervention souple. Le juge des enfants peut ainsi faire des demandes particulières au sein de son jugement en demandant une investigation sur tel ou tel point. En l’absence de prescription, les travailleurs sociaux en charge de la mesure seront particulièrement libres en ce qui concerne la fréquence des rencontres mais aussi la définition des modalités de travail avec la famille.
L’article 3 de l’arrêté prévoit de manière complémentaire que cette mesure peut être mise en œuvre indifféremment par le service public de la protection judiciaire de la jeunesse comme par un service associatif habilité à cet effet. Il est important de rappeler que la mise en œuvre de ces mesures ne relève pas de la compétence du département, et donc du service départemental de l’aide sociale à l’enfance mais bien de la compétence de l’Etat au titre de la protection judiciaire de la jeunesse. La compétence de la protection judiciaire de la jeunesse s’explique par le caractère civil et pénal de cette mesure qui peut être prononcée par le juge des enfants au titre de l’assistance éducative mais est également obligatoire en matière pénale lorsque l’enfant a commis un acte de délinquance.
En assistance éducative, la mise en place d’une telle investigation par les services de la protection judiciaire de la jeunesse ou par le service associatif habilité implique d’organiser une circulation des informations recueillies entre ces services et le service de l’aide sociale à l’enfance qui sera la plupart du temps amené à mettre en œuvre des mesures de protection de l’enfance à l’issue de la MJIE.
b. Le changement de pratiques professionnelles souhaité dans le cadre de la MJIE
La circulaire du 31 décembre 2010 évoque le changement de pratiques induit par la création de cette mesure judiciaire d’investigation éducative. Selon le texte, « la dimension contradictoire de la procédure judiciaire conduit les professionnels à intégrer, dans leur pratique l’analyse critique des informations obtenues, leur vérification et leur confrontation à l’avis des intéressés. De même, elle nécessite que les conclusions de l’investigation soient systématiquement exposées aux intéressés et discutées avec eux avant d’être adressées au magistrat ». Il s’agit ainsi de proposer une mesure alternative au placement permettant de mieux saisir les enjeux de la situation familiale et de mieux comprendre les besoins de l’enfant en encourageant la participation des enfants et des parents tout au long de la mesure. Cette mesure cherche également à déclencher au sein du milieu d’origine une dynamique vertueuse. La circulaire du 31 décembre 2010 définit ainsi une méthode et des outils pour parvenir à ces différents objectifs.
En pratique, la mise en œuvre de ces mesures pose un certain nombre de difficultés, liées principalement au manque de réactivité du dispositif (6). En effet, aujourd’hui, sans avoir de chiffres précis, on observe dans certains départements des délais importants entre le prononcé de la mesure et la mise en œuvre effective de celle-ci. La situation familiale peut s’être dégradée lorsque le service intervient.
D. L’ACCUEIL DE L’ENFANT
L’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles rappelle le public pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance.
Le service de l’aide sociale à l’enfance est ainsi compétent en ce qui concerne les mineurs en danger confiés au service à titre administratif ou judiciaire, mais aussi les pupilles de l’Etat. Relève également des missions du service départemental de l’aide sociale à l’enfance la protection des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de 3 ans qui ont besoin d’un soutien matériel et psychologique, notamment parce qu’elles sont sans domicile.
Enfin, le service de l’aide sociale à l’enfance a compétence pour assurer la prise en charge des mineurs émancipés et des jeunes majeurs de moins de 21 ans éprouvant des difficultés d’insertion sociale faute de ressources ou d’un soutien familial suffisants.
Ce public très éclectique appelle la mise en place de réponses administratives et judiciaires diversifiées qui donnent lieu, en pratique, à des distinctions entre :
- l’accueil « classique », en structure collective ou en famille d’accueil ;
- l’accueil dit en « semi-autonomie » ou en « autonomie ».
Il s’agit de proposer aux jeunes proches de la majorité, ou aux jeunes majeurs, des prises en charge plus souples, au sein d’un appartement partagé avec des éducateurs sur place ou à proximité ou dans des logements autonomes avec un suivi éducatif plus léger.
I. Des lieux d’accueil multiples en cas de placement
Répondre aux besoins des mineurs et des jeunes majeurs pris en charge au titre de la protection de l’enfance nécessite de diversifier l’offre d’accueil. Il existe ainsi dans le champ de la protection de l’enfance des réponses multiples avec des services qui soit sont gérés directement par le conseil départemental, soit sont délégués au secteur associatif habilité.
Les enfants sont ainsi accueillis, selon les cas, au sein d’établissements sociaux et médico-sociaux, au sein de familles d’accueil ou encore de lieux de vie (petites unités de vie pour lesquelles la réglementation est plus souple). Le rapport annuel de l’ONPE (7) donne des chiffres plus précis : « Au 31 décembre 2013, en France, plus de la moitié des mineurs et jeunes majeurs confiés à l’ASE sont hébergés en familles d’accueil, 38 % d’entre eux vivent au sein d’établissements, 4 % sont autonomes et 6 % ont un autre mode d’hébergement. La répartition par mode d’hébergement varie selon les départements. »
En 2016, une étude de la Drees précise la répartition des accueils au sein des établissements sociaux et médico-sociaux relevant de l’aide sociale à l’enfance : au 31 décembre 2012, on compte 1 900 établissements, pour une capacité d’hébergement de 60 700 places. L’étude précise que « la majeure partie de ces places se situent dans les maisons d’enfants à caractère social et les foyers de l’enfance, dont les capacités augmentent entre 2008 et 2012 : + 13 % pour les premières, + 6 % pour les seconds. Ayant des capacités globales plus petites, les lieux de vie et les villages d’enfants continuent leur forte croissance (respectivement + 25 % et + 17 % entre 2008 et 2012) » (8).
Certaines structures sont par ailleurs spécialisées dans l’accueil des grands adolescents et/ou des jeunes majeurs en mettant alors l’accent sur le travail autour de la construction d’un projet d’insertion sociale et professionnelle par et pour chaque jeune.
Enfin, et de manière tout à fait dérogatoire au droit commun, certains départements ont aujourd’hui recours à des prises en charge hôtelières. Ce mode d’accompagnement est souvent retenu par défaut, soit le temps d’une orientation définitive vers un autre département principalement dans la situation des mineurs non accompagnés, soit à défaut d’autres solutions pour des mineurs en très grande souffrance psychique. Dans cette dernière hypothèse, les services de l’aide sociale à l’enfance peuvent faire appel à des professionnels intérimaires (éducateurs ou infirmiers) qui accompagnent le jeune 24 heures/24 ou sur des temps identifiés dans la journée. Le développement de ces prises en charge pose en pratique de réelles difficultés, car les conditions dans lesquelles elles interviennent, par défaut d’autres solutions, ne répondent pas toujours aux besoins de l’enfant. Les mineurs concernés sont souvent en très grande difficulté et exclus d’autres dispositifs de prise en charge offrant un cadre plus protecteur ; les chambres individuelles en hôtel peuvent conduire à un isolement important de ces jeunes qui peuvent par ailleurs être déscolarisés. Enfin, ces prises en charge peuvent atteindre des coûts très élevés sans être adaptées ni efficientes.
II. L’accueil séquentiel
Selon l’article 375-2 du code civil, lorsque le juge des enfants décide de confier un mineur à une personne qualifiée ou à un service éducatif pour mettre en place une mesure d’aide éducative en milieu ouvert, « il peut autoriser ce dernier à lui assurer un hébergement exceptionnel ou périodique à condition que ce service soit spécifiquement habilité à cet effet ». Cet hébergement exceptionnel est désigné « accueil séquentiel ». En pratique, il s’agit de savoir si cet accueil séquentiel se rattache à une mesure de placement ou à une mesure de milieu ouvert. La présence de cette disposition au sein de l’article 375-2 du code civil, qui fonde la mesure de milieu ouvert, laisse penser que cette mesure est d’abord et avant tout une mesure de milieu ouvert, dans laquelle l’hébergement reste très ponctuel.
L’article 375-2 du code de l’action sociale et des familles dispose que « chaque fois qu’il héberge le mineur en vertu de cette autorisation, le service en informe sans délai ses parents ou ses représentants légaux ainsi que le juge des enfants et le président du conseil départemental ». Il s’agit ainsi de protéger les droits des titulaires de l’autorité parentale, en informant sans délai les parents de cet accueil, le service du département qui finance la mesure, mais aussi l’autorité judiciaire garante des droits et libertés individuelles. L’article déclare à ce titre que « le juge est saisi de tout désaccord concernant cet hébergement ». On note néanmoins que le texte ne précise pas qui saisit la justice. Ainsi, le service de l’aide sociale à l’enfance qui finance la mesure, le service à qui l’enfant est confié, et enfin les père et mère semblent pouvoir saisir le juge des enfants. Par ailleurs, rien ne semble empêcher que ce dernier puisse s’auto-saisir des situations conflictuelles dont il aurait connaissance. Il n’existe pas d’obligation pour les services compétents de saisir le juge des enfants en cas de conflits ; il apparaît donc essentiel, lorsque les titulaires de l’autorité parentale sont en désaccord avec la position des services, qu’ils aient bien été informés des voies de recours à leur disposition.
En pratique, l’accueil séquentiel des enfants s’est développé non seulement sur le fondement de l’aide éducative en milieu ouvert, mais aussi sur celui de l’article 375-3 du code civil, c’est-à-dire sous l’angle d’un placement. Ces deux interprétations des textes montrent l’hétérogénéité des pratiques existant au sein des départements, mais aussi la souplesse des textes juridiques qui permettent cette double interprétation. En effet, lorsque l’accueil séquentiel de l’enfant est régulier sans être permanent, par exemple sur une partie de la semaine, on considère dans certains départements que ce mode de prise en charge constitue une atteinte importante aux droits des titulaires de l’autorité parentale et nécessite une décision de placement administrative ou judiciaire. Ce raisonnement revient à considérer qu’un accueil fréquent de l’enfant au sein du service conduit à retirer ce dernier de son milieu d’origine et est par conséquent assimilable à une mesure de placement accompagnée de droits élargis de visite et d’hébergement des parents.
III. L’accueil par un tiers
Jusqu’à la réforme du 14 mars 2016, l’accueil de l’enfant par un tiers n’était autorisé que dans un cadre judiciaire ; il est désormais également possible dans le cadre d’une mesure administrative.
a. Le tiers digne de confiance judiciaire
Selon l’article 375-3, 2° du code civil, en matière d’assistance éducative, le juge des enfants peut décider de confier l’enfant « à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ». La formulation du texte est ambiguë car elle laisse entendre une différence de traitement entre le membre de la famille et le tiers qualifié de « digne de confiance ». En pratique, la qualité de tiers digne de confiance est donnée indifféremment aux membres de la famille et aux particuliers proches de l’enfant. Cette disposition permet au juge des enfants de confier l’enfant à une personne physique qu’il connaît déjà, sans qu’il y ait besoin d’un quelconque agrément.
1. Le contrôle de la mesure
La difficulté est celle du contrôle de cette mesure par les services du département qui, en l’absence de disposition légale complémentaire, ont peu de prise pour assurer le suivi de l’enfant. Il arrive ainsi que les juges des enfants décident, en parallèle de cet accueil, d’une mesure de milieu ouvert pour assurer un travail éducatif uprès de l’enfant et de ses parents. La loi du 14 mars 2016 évoque seulement que le tiers digne de confiance est associé à l’élaboration du projet pour l’enfant et que le rapport régulièrement produit par les services de l’aide sociale à l’enfance sur la situation du jeune porte entre autres sur les relations avec sa famille et les tiers intervenant dans sa vie. Bien qu’elles ne soient pas très explicites, le service de l’aide sociale à l’enfance pourrait s’appuyer sur ces dispositions pour développer un suivi plus resserré des conditions d’accueil de l’enfant chez le tiers à qui il est confié.
En pratique, les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance exercent souvent un contrôle limité sur le contenu de ces prises en charge. Pourtant, l’article L. 227-2 du code de l’action sociale et des familles place les enfants sous la surveillance conjointe du président du conseil départemental et du juge des enfants. En effet, selon ce texte « dans les cas où les mineurs ont été confiés à des particuliers ou à des établissements en application des articles 375-3 et 375-5 du code civil, ils sont placés sous la protection conjointe du président du conseil départemental et du juge des enfants ».
2. L’indemnisation du tiers digne de confiance judiciaire
La qualité de tiers digne de confiance permet en principe à la personne qui assure la charge de l’enfant de percevoir une indemnisation. En accueillant l’enfant au quotidien, le tiers digne de confiance accepte en effet d’assumer une charge financière supplémentaire. Le tiers digne de confiance peut bénéficier à ce titre d’une allocation pour les frais de prise en charge de l’enfant, versée par le président du conseil départemental sur le fondement de l’article L. 228-3 du code de l’action sociale et des familles. Il est important de souligner qu’il ne s’agit pas d’une rémunération mais d’une indemnisation puisque le tiers digne de confiance n’est pas un salarié mais bien un bénévole.
Selon l’article L. 228-3 du code de l’action sociale et des familles, « le département prend en charge financièrement au titre de l’aide sociale à l’enfance, […] les dépenses d’entretien, d’éducation et de conduite de chaque mineur confié par l’autorité judiciaire en application des articles 375-3, 375-5 et 433 du code civil à des personnes physiques […] ». Cette indemnisation doit permettre d’éviter autant que possible que l’accueil de l’enfant auprès d’un proche soit rendu impossible pour des raisons uniquement financières. Cette aide est par ailleurs exonérée d’impôt sur le revenu par l’article 81, 9° du code général des impôts.
Les règles d’indemnisation des tiers dignes de confiance ont été modifiées par l’ordonnance du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la métropole de Lyon. Avant cette date, l’article L. 228-4 du code de l’action sociale et des familles prévoyait que le département qui prenait en charge cette dépense était celui du siège de la juridiction ayant prononcée la mesure. Autrement dit, le département qui assurait le financement de la mesure était celui dans le ressort duquel la mesure judiciaire était prise et qui correspondait, le plus souvent, aux services auxquels l’enfant était confié et au lieu de résidence des père et mère. L’ordonnance de 2014 modifie en profondeur cet article et considère que le financement de ces prises en charge est assuré « par le département sur le territoire duquel le mineur est domicilié ou sur le territoire duquel sa résidence a été fixée » (CASF, art. L. 228-3). Autrement dit, c’est désormais le département au sein duquel le tiers digne de confiance a sa résidence qui devra financer la mesure, y compris lorsque l’enfant ne lui est pas confié par le juge des enfants (et que le suivi éducatif de l’enfant est par conséquent assuré par un autre département). Cette disposition implique des charges nouvelles pour des départements qui de fait n’assureront pas le suivi de l’enfant mais seront en revanche tenus par la loi d’indemniser les tiers dignes de confiance résidant sur leur territoire. Cet article, créé à l’égard de la métropole du grand Lyon qui assure depuis 2014 des missions de protection de l’enfance, est applicable depuis le 1er janvier 2015 à l’ensemble des départements.
L’article 28 de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle du 18 novembre 2016 modifie une nouvelle fois cette disposition. L’article L. 228-4 du code de l’action sociale et des familles rappelle ainsi que les prestations d’aide sociale à l’enfance liées à la prise en charge de l’enfant confié sont en principe « prises en charge par le département du siège de la juridiction qui a prononcé la mesure en première instance ». Les dispositions introduites par l’ordonnance du 19 décembre 2014 sont depuis cette loi présentées comme une exception. En effet, lorsque la juridiction qui a prononcé la mesure en première instance a un ressort territorial s’étendant sur plusieurs départements, les dépenses peuvent être prises en charge sur d’autres critères pour maintenir un équilibre financier entre les départements concernés, ce qui est le cas pour la métropole du grand Lyon. Dans les autres cas, et notamment lorsque le ressort de la juridiction recouvre celui du département, le coût de la prise en charge est imputé au département correspondant.
b. Le tiers digne de confiance administratif
Par ailleurs, la loi du 14 mars 2016 autorise l’accueil de l’enfant par un tiers dans un cadre administratif, c’est-à-dire sans que le juge des enfants ne soit saisi. L’article L. 221-2-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit en effet que « lorsqu’un enfant est pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance sur un autre fondement que l’assistance éducative, le président du conseil départemental peut décider, si tel est l’intérêt de l’enfant et après évaluation de la situation, de le confier à un tiers, dans le cadre d’un accueil durable et bénévole ». Le texte ajoute que « sans préjudice de la responsabilité du président du conseil départemental, le service de l’aide sociale à l’enfance informe, accompagne et contrôle le tiers à qui il confie l’enfant ». Si en matière judiciaire les relations entre le service de l’aide sociale à l’enfance et le tiers digne de confiance ne sont pas clairement énoncées, en matière administrative, le principe d’un accompagnement par le département et d’un contrôle des conditions d’accueil de l’enfant chez le tiers digne de confiance est posé par la loi. Le texteprévoit par ailleurs que le service chargé de la mise en œuvre de la mesure désigne en son sein un référent chargé de ce suivi et de la mise en œuvre du projet pour l’enfant. Cette dernière disposition est essentielle car elle oblige le service de l’aide sociale à l’enfance à assurer le suivi régulier de ces situations.
1. Les conditions de mise en œuvre de l’accueil
[Code de l’action sociale et des familles, articles D. 221-16 à D. 221-20]
Les conditions d’application de la mesure sont fixées par le décret du 10 octobre 2016 relatif à l’accueil durable et bénévole d’un enfant par un tiers (9). Cet accueil peut être ou non permanent et s’exerce au domicile du tiers en question. Il s’inscrit par ailleurs dans le cadre du projet pour l’enfant.
La mise en œuvre de cet accueil est soumise à plusieurs conditions. D’une part, le président du conseil départemental doit réaliser une évaluation préalable de la situation de l’enfant afin de s’assurer que cet accueil est bien conforme à son intérêt. De manière complémentaire, le texte précise qu’il ne s’agit pas de n’importe quel tiers, mais d’une personne proche de l’enfant, en mesure de répondre de manière adaptée à ses besoins et de l’accueillir durablement. D’autre part, le tiers qui accepte de se voir confier l’enfant fait également l’objet d’une évaluation de sa situation comprenant a minima un entretien réalisé à son domicile par le service de l’aide sociale à l’enfance. Le président du conseil départemental s’assure par ailleurs que le tiers, comme les majeurs vivant à son domicile, n’ont pas fait l’objet de condamnation pénale risquant de mettre en danger l’enfant. Enfin, cet accueil est mis en place dans le cadre d’une mesure administrative, par conséquent, l’accord écrit du ou des titulaires de l’autorité parentale est requis et l’avis de l’enfant recueilli.
2. Les modalités de l’accueil
[Code de l’action sociale et des familles, articles D. 221-21 et D. 221-22]
Une fois les conditions remplies, le président du conseil départemental prend une décision administrative dans laquelle il précise les modalités d’accueil de l’enfant. Cette possibilité nouvelle est intéressante car elle permet à une administration de transférer la garde de l’enfant, ce dernier passant du domicile de ses parents à celui d’un tiers sur le fondement d’une décision administrative.
Cette nouvelle disposition encourage les services à rechercher au sein de l’environnement de l’enfant un tiers qui pourrait assurer la charge effective de l’enfant. Le statut de ce tiers ressemble à celui du tiers digne de confiance judiciaire, à la grande différence qu’aucun juge n’est saisi. L’atteinte alors portée à l’autorité parentale est compensée par le fait que les parents acceptent l’accueil de l’enfant auprès de ce tiers. Cependant, on peut se demander, d’une part, comment les services s’assureront que le consentement des parents est libre et éclairé et non obtenu par la menace d’une saisine judiciaire et, d’autre part, pourquoi dans ces circonstances les parents ne sont pas orientés vers la saisine du juge aux affaires familiales pour procéder avec leur accord et celui du tiers à une délégation volontaire, totale ou partielle, de l’autorité parentale (cf. infra, chapitre 3, section 1, § 1).
Le décret du 10 octobre 2016 répond partiellement à cette question en précisant que le président du conseil départemental met en place un accompagnement et un suivi du tiers. Or, ce suivi n’est pas prévu par le droit dans le cadre du tiers digne de confiance judiciaire, ou encore de la délégation d’autorité parentale. Ce suivi prend la forme d’entretiens et de visites à domicile réalisés par le service de l’aide sociale à l’enfance, ayant pour objectif d’apporter un soutien au tiers et de rencontrer régulièrement l’enfant. Là encore, un suivi renforcé est prévu pour les enfants de moins de 2 ans.
Il est surprenant néanmoins de constater que la loi ne mentionne, dans ces situations, ni la question du soutien éducatif apporté aux titulaires de l’autorité parentale ni celle de la coordination entre ce tiers bénévole et les parents de l’enfant. En pratique, des questions peuvent se poser en ce qui concerne les droits de visite et d’hébergement des parents, ou encore la possibilité de soutenir chacun des membres de la famille avec pour objectif qu’ils soient à nouveau réunis. La durée de cette mesure est également un élément important. En effet, si elle venait à être régulièrement renouvelée, la recherche d’un autre statut juridique pour l’enfant devrait légitimement se poser (cf. infra, chapitre 3).
3. L’indemnisation du tiers digne de confiance administratif
Enfin, la question de l’indemnisation de ce tiers assurant la charge de l’enfant dans un cadre administratif est incertaine. La loi souligne en effet le caractère bénévole de cet accueil. En outre, l’article L. 228-3 du code de l’action sociale et des familles qui fonde l’indemnisation des tiers dignes de confiance désignés par le juge des enfants ne fait pas référence à des mesures de nature administrative mais seulement aux décisions prises par le juge des enfants. Par conséquent, l’indemnisation de ce tiers dans un cadre administratif n’est pas prévue explicitement par les textes.
(1)
Pimpeterre M., « La mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial : mesure couronnée, mesure à développer », Vie sociale n° 3/2010, p. 23-33.
(2)
Retour d’expérience de familles bénéficiant d’une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial MJAGBF, étude commanditée par l’UNAF et réalisée par une équipe de recherche du Cedias, novembre 2014, p. 54, à consulter sur www.unaf.fr/IMG/pdf/rapport_unaf_cedias_mjagbf.pdf
(3)
ONPE, « Dixième rapport au gouvernement et au Parlement », mai 2015, p. 204.
(4)
Circulaire d’orientation du 31 décembre 2010, NOR : JUSF1034029C, BOMJL n° 2011-01.
(5)
Arrêté du 2 février 2011, NOR : JUSF1105583A, JO du 25-02-11.
(6)
Capelier F., « L’AED et l’AEMO : approche juridique d’une alternative au placement », Empan n° 103, septembre 2016, p. 22.
(7)
Observatoire national de la protection de l’enfance, 11e rapport annuel au gouvernement et au Parlement, octobre 2016, p. 108.
(8)
Pliquet E., « Fin 2012, les établissements relevant de l’aide sociale à l’enfance offrent 60 000 places d’hébergement », Etudes et résultats, n° 955, Drees, mars 2016, disponible sur http://drees.social-sante.gouv.fr/IMG/pdf/er955.pdf
(9)
Décret n° 2016-1352 du 10 octobre 2016, JO du 12-10-16.