Les juridictions de l’ordre administratif ont pour vocation de trancher les litiges dans lesquels l’administration est impliquée. Si notre système s’est enrichi au fil de sa construction de juridictions spécialisées, auxquelles sont affectées par des dispositions expresses de la loi certaines catégories de contentieux, il demeure des juridictions de droit commun qui disposent d’une compétence générale de principe pour traiter toutes les affaires qui ne relèvent pas d’une juridiction spécialisée.
A. LEUR COMPOSITION
Les juridictions administratives de droit commun se composent des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et du Conseil d’Etat.
1. LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS
Les tribunaux administratifs sont, depuis 1953, juges de droit commun en premier ressort du contentieux administratif (CJA, art. L. 211-1). Cela signifie que tout litige doit leur être soumis en première instance, à l’exception des contentieux exclusivement rattachés à une autre juridiction par un texte spécial.
Le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel l’autorité à l’origine de la décision attaquée a son siège, sauf exceptions (CJA, art. R. 312-1 et R. 312-6).
Les tribunaux administratifs se composent d’un président et de plusieurs membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Ils peuvent également comprendre d’autres membres détachés dans ce corps, dans les conditions définies par les lois et règlements en vigueur.
Les tribunaux administratifs rendent, en principe, leurs jugements en formation collégiale (CJA, art. L. 222-1).
2. LES COURS ADMINISTRATIVES D’APPEL
Les cours administratives d’appel, créées par la loi du 31 décembre 1987, sont compétentes pour connaître des appels formés contre la plupart des jugements des tribunaux administratifs. Elles demeurent toutefois des juridictions d’exception, dans la mesure où leurs compétences sont limitées par l’article L. 211-2 du code de justice admi-nistrative, qui dispose que « les cours administratives d’appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences attribuées au Conseil d’Etat en qualité de juge d’appel et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2 ».
La cour administrative d’appel territorialement compétente est celle dans le ressort de laquelle le tribunal administratif auteur du jugement attaqué a son siège (CJA, art. R. 322-1).
Chaque cour est présidée par un conseiller d’Etat en service ordinaire, qui est nommé dans cette fonction pour une durée de cinq ans (CJA, art. L. 222-3).
A l’instar des tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel se composent d’un président et de plusieurs membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CJA, art. L. 221-1). L’ensemble de ces magistrats sont des fonctionnaires soumis aux dispositions statutaires de la fonction publique de l’Etat.
La cour d’appel est divisée en plusieurs chambres.
3. LE CONSEIL D’ÉTAT
Le Conseil d’Etat est tout à la fois juge de premier ressort, juge d’appel et juge de cassation, selon les matières.
Il est compétent en premier ressort pour tous les recours engagés contre des actes d’importance nationale : les recours contre les décrets et les ordonnances, contre les actes réglementaires des ministres ou encore contre les décisions prises par les organismes collégiaux à compétence nationale.
En outre, le Conseil d’Etat reste la juridiction de droit commun d’appel en matière administrative. Bien que cette compétence se soit particulièrement réduite avec la création des cours administratives d’appel, il intervient en appel des jugements des juridictions spéciales non dévolues à des instances d’appel particulières.
Enfin, le Conseil d’Etat est le juge de cassation de l’ensemble des décisions prises par les juridictions administratives (CJA, art. L. 331-1). A cet égard, il est le juge suprême de l’ordre administratif puisque, par le biais du pourvoi en cassation qui est ouvert même sans texte à l’encontre de toute décision rendue en dernier ressort par une juridiction administrative, tout jugement peut lui être soumis. Le Conseil d’Etat n’a pas pour rôle de porter une nouvelle appréciation sur les éléments de fait de l’affaire qui lui est soumise. Il se borne à vérifier que les règles de droit ont été correctement appliquées.
Sous la présidence (nominale) du Premier ministre et la direction (effective) d’un vice-président, le Conseil d’Etat rassemble plus de 300 membres : auditeurs, maîtres des requêtes, conseillers en service ordinaire (recrutés sur concours ou nommés au tour extérieur), conseillers en service extraordinaire (au nombre de 12, nommés pour quatre ans). Ces différents personnels sont affectés à une ou plusieurs des six sections que comporte le Conseil d’Etat, à savoir la section du contentieux (elle-même divisée en dix sous-sections) et cinq sections administratives qui apportent leur conseil au pouvoir exécutif. L’instruction du dossier est confiée à l’une d’entre elles, avant que l’affaire ne soit jugée par cette dernière ou par plusieurs sous-sections réunies.
B. LEURS COMPÉTENCES
Les juridictions administratives de droit commun sont normalement compétentes pour l’ensemble des litiges intéressant l’aide et l’action sociales, dès lors que ceux-ci ne relèvent pas de la compétence propre des juridictions spécialisées, ni de la compétence des juridictions judiciaires.
Le contentieux de l’aide et de l’action sociales se rapporte, en effet, à l’organisation et au fonctionnement d’un service public à caractère administratif, et relève, par suite et sauf exception, de la compétence des juridictions de l’ordre administratif.
En pratique, les juridictions administratives de droit commun ont à connaître :
- des litiges nés de l’application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée relative à la communication des documents administratifs ;
- du contentieux intéressant les rapports entre les collectivités publiques et les services et établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux, à l’exclusion du contentieux des tarifs. Il en va ainsi, en particulier, du contentieux des mesures de tutelle administrative ou budgétaire, des mesures relatives à la création, à l’extension et à la fermeture des services et établissements ou encore de l’agrément des conventions collectives applicables au personnel de certains services et établissements privés sociaux et médico-sociaux ;
- du contentieux des actes réglementaires édictés en matière d’aide sociale, et notamment de la légalité de ces actes ;
- du contentieux de la responsabilité en cas de faute commise dans l’organisation et le fonctionnement des services d’aide et d’action sociales.
C. LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE
Devant les juridictions administratives s’est développée une procédure spécifique applicable aussi bien en premier ressort qu’à l’occasion des voies de recours.
La procédure administrative est une procédure contradictoire qui exige que la personne impliquée dans une instance en soit informée et qu’elle soit avisée de tous les éléments soumis au juge, afin de pouvoir répondre aux arguments et observations de la partie adverse.
Le juge est seul maître de l’instruction : il assure la mise en cause des parties, prescrit les communications et les mesures d’instruction utiles, il impartit les délais de réponse et clôt l’instruction. A cet égard, il peut enjoindre l’administration de produire tout document utile.
L’instruction du dossier est menée à partir de mémoires rédigés par les parties, dans lesquels elles doivent exposer leurs conclusions et justifier leurs moyens.
A l’audience, les observations orales ne sont admises que si elles n’ont pas été mentionnées dans les mémoires, et à condition qu’elles soient reprises dans un mémoire écrit déposé au cours de l’audience.
La publicité de l’audience est la règle. Cette publicité ne s’étend pas à l’instruction qui reste secrète et dont l’accès aux parties est limité.